【编者按】「现象世界」（Phenomenal World）是一份专注于政治经济学和全球转型的国际出版物。2025年1月，「现象世界」正式启动它的中文专栏，与「图说政经Chartbook」的中文平台合作发布。这是「图说政经 X 现象世界」合作专栏的第（一）篇。

特朗普已开启他的第二届总统任期。去年秋天的那场大选中，特朗普以大幅优势打败了哈里斯。在反思民主党败选原因的时候，经济原因被多次提及。有观点认为，民主党治下的四年期间，通货膨胀加剧，人民生活成本上涨，工人阶级选民大量流失，这是民主党失利的关键因素之一。如果将目光往回拉一点：在2020-2024年期间，拜登政府的经济政策做对了什么、又做错了什么？这就需要系统地复盘“拜登经济学”。拜登政府以“现代供给侧经济学”为名义通过了多项立法，如《通胀削减法案》、《基础设施投资与就业法案》和《芯片与科学法案》等。随着时间推移，拜登的财政野心在政治和企业压力下出现转变，最终将国家安全和科技置于变革性社会改革之上，其结果是二元经济因财政政策偏向高科技行业而得到强化，而更公平的经济结构的承诺却未得到兑现。

全文英文版于2024年9月26日发表于政经网站“现象世界”（Phenomenal  World）。

作者：安德鲁·山中·埃尔罗德（Andrew Yamakawa Elrod）

译者：林达

责任编辑：高铂宁 

孕育白宫“重建美好未来”计划的思想环境有何动向？在国会内部围绕“重建美好未来”——同名立法最终在立法周期里得以落实——的权力斗争里，常用的核心修辞手法是“通胀”。白宫虽然表露过一些倾向“现收现付”政治的姿态，但其最终达成的协议还是在不加税的条件下增加了支出。增税方案继续推进，到 11月就会提交给众议院。但即便如此，众议院进步派党团（House Progressive Caucus）所处的斗争环境也发生了巨大变化。通胀取代K型经济成为了国内经济政策的紧迫目标。2021年6月，通胀率升至5.3%，为2008年原油价格震荡以来的最高水平。在那年夏天的三个月里，通胀基本维持了稳定，当时有关免税基础设施（tax-free infrastructure）的协议也趋于成型。但到了10月，筹款委员会开始就“重建美好未来”法案进行表决，在其通过与否悬而未决之际，通胀率又再次跃升至6.2%，11月更升至 6.9%。税收立法在国会受阻但一息尚存，通胀又上了一层楼。此时的美国经济呈现出自1970 年代末以来从未出现过的状况：无休止加速的通胀。这将决定未来三年财政政策的命运。

果真如此的话，对新供给侧经济增长路径不可或缺的投资支出就将需要不同的形式与政治选区。以国际主义为宗旨、由高通首席执行官克里斯蒂安·阿蒙（Christian Amon）担任董事会主席的半导体行业协会 （SIA）在奥巴马与特朗普执政后期的大部分时间里都一直在反对破坏其供应商与客户关系的贸易与投资管制。多年来，美国半导体行业一直依赖于畅通的供应链。高通和英伟达等“不设晶圆厂”（fabless）的芯片设计公司都将其制造业务外包给专门的代工厂，其中最大的是台积电（TSMC），然后再将其产品出售给苹果、联想、戴尔等设备制造商。半导体行业协会2016年曾警告称：“旨在确保‘自给自足’的政府行动将引发‘产能过剩的威胁’进而为行业招来‘风险’”——价格下跌和供给过剩对任何行业协会而言都是重大风险。此立场与特朗普政府发起的贸易战这一现实背道而驰。在疫情爆发之前，半导体行业协会主席约翰·纽弗（John Neuffer）乃是美国借助跨国资本的全球分工实现全球主导地位这一旧愿景的代表人物。这一愿景反对资本扩张，同时对政府左右其成长的企图抱有警惕，受到小布什时代新保守主义者的高度推崇。纽弗本人曾在小布什的美国贸易代表办公室任职；总统的弟弟尼尔·布什（Neil Bush）是一家中国半导体制造商的合伙人。半导体行业协会反对特朗普政府对华为的专利限制；说到底，美国市场只占了跨国公司损益表的一部分。曾在特朗普的国家人工智能安全委员会（National Security Commission on Artificial Intelligence）任职的谷歌前首席执行官兼董事长埃里克·施密特（Eric Schmidt）赞成 “在技术上与中国保持一定程度的分离有其必要” 这一新的外交政策共识，但也坚称“中国的科技行业仍将使美国企业受益”。拜登经济学的核心在特朗普主义的地平线上徐徐升起：国内对半导体制造设施建设与研发的补贴。就半导体问题而言，华盛顿最激进的举措是在疫情前夕：应美国司法部的要求，加拿大拘留了华为高管孟晚舟（加拿大皇家骑警总共将她软禁了33个月）。由于全球75%的半导体制造厂都位于东亚，而恐华症（Sinophobia）又是特朗普背后的保护主义联盟的显著特征，不难想象疫情和相关的短缺足以在商界和政界催生出新的权力格局。随着白宫开始援引《国防生产法》（DPA），国务卿麦克·蓬佩奥（Mike Pompeo）宣布了一项新的采购政策：国务院将不再使用中国制造的硬件进行通讯。此后不久，前通用汽车财务主管、蓬佩奥麾下负责经济增长、能源与环境的副国务卿基思·克拉奇（Keith Krach）就促成了这项后来跻身拜登经济学标志性成就之一的协议。2020年5月，台积电宣布计划在亚利桑那州凤凰城设立一家价值120亿美元的代工厂。2020年9月，克拉奇又为执行“全球经济安全战略”而访台，宣布白宫拟向台湾当局出售价值70亿美元的巡航导弹、地雷、无人机与控制站。因此，在2020年大选之前，某种技术-安全制造计划的基础已经奠定。剩下的只是财政政策的新方案。2020年7月，众议院通过了一项综合国防法案，其中包括对“半导体制造激励措施”的授权。但该授权并未新增任何拨款。同月，谷歌的埃里克·施密特成立了中国战略小组（China Strategy Group），就科技与国家安全问题施加政策与政治压力，其成员涵括了奥巴马政府的新美国安全中心（Center for New American Security）成员、前小布什国务院工作人员、管理顾问、投资银行家、风险资本家和NFT经理人。到2020年9 月，半导体行业协会公布了一项500亿美元计划的建议，旨在为在美新建19家半导体代工厂争取补贴。

游说活动兴起之际，业内的党派倾向恰好也泾渭分明。在先前的选举周期中，电子制造与设备行业的竞选捐款总额约为5000万美元，两党大致相同，民主党略占优势。但在2020年，该行业对民主党的捐款却攀升到了1.02亿美元，而共和党仅得3400万美元；流向拜登的捐款为200万美元，特朗普则只有68.4万美元。这次政治转向中最引人注目的一点是，半导体行业协会开始染指国家安全相关的游说机构。虽然高通等会员企业在该领域一向活跃，但协会整体对于国务院与国防部政策规划的党派纷争还是置身事外的。随着拜登的胜选，情况在11月有所变化。选举后的第二天，新美国安全中心就将半导体行业协会添加到了公开捐助者的名单中。投资民主党国防政策规划的半导体公司很快就在拜登的外交政策官僚团队中拥有了盟友：新美国安全中心的创始人为副国务卿科特·坎贝尔（Kurt Campbell）与米歇尔·弗卢努瓦（Michèle Flournoy）；负责政治事务的副国务卿维多利亚·纽兰（Victoria Nuland）则是该中心的首席执行官。

2021年3月的“美国家庭计划”是后来成为“重建美好未来”法案的一揽子提案，其内容包括十年内为半导体制造与研发投入2300亿美元。在西涅玛与白宫宣布2021年6月两党就不增税的基础设施开支达成协议的两周前，参议院通过了《美国创新与竞争法案》（US Innovation and Competition Act），它价值2500亿美元，是一项自成一体的半导体和企业研发法案，旨在将科技公司的补贴从增税与扩充社会服务的一揽子项目里切割出来。但由于民主党内部围绕财政政策尚有不同意见，半导体补贴仍面临争议。因曼钦和西涅玛的阻挠，国会里的进步派党团陷入了困境，2021年夏秋两季的所有立法都呈原地踏步状态，任何支出的命运都还是未知数。

2021年至2022年劳动力成本的上升令许多企业主忍无可忍；这群人催生出了巨大的政治压力，要求取消对劳动者的救济金。雇主对“劳动力短缺”的普遍抱怨反映了这种观点，它在取消由关怀法案（CARES Act）和“美国救援计划”资助的增强型失业救济金的努力中得到兑现，2021年5月时已有22位共和党州长在州一级取消了该计划。通货膨胀在意识形态上否决了复苏初期以工人为导向的扩张性开支[2] 。受通胀影响，针对预算过程的诉求范围有所收窄，半导体行业游说的成功为两党支出联盟提供了某种典范。  

寻求国家安全基础

在脱下更亲近社会民主主义与公共服务的外衣后，企业顺理成章地打起了国库的主意。以甲骨文、苹果、微软、高通、英特尔、Palantir、戴尔、思科和IBM等公司为首，电子制造和设备制造商的季度游说支出在2021年增长了 28%，从2019年和 2020年的平均4070万美元增加到2021年第四季度的5230 万美元。

进入2022年，电子和设备制造商更是跃跃欲试，企图从第117届国会那里夺取医院患者、医护人员、退休人员、学生、教师和家长选民因僵局而未能得到的东西：政府支出。1月，众议院通过了竞争法案（COMPETES Act）——其蓝本是两年前约翰·科宁（John Cornyn）在克拉奇与台积电展开初步谈判时提出的一项法案。紧随其后，电子和设备制造商行业的注册游说开支也明显超过了其它行业，于2022年第二季度升至5700万美元，第三季度更达到5800万美元，在所有行业中仅次于制药业。一年前，国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）曾宣布政府的“国家安全战略”面临“21世纪最大的地缘政治考验：我们与中国的关系”，为该行业补贴相关的立法辩论定下了基调。

挽救立法联盟的直接动力来自俄罗斯入侵乌克兰。2022年3月15日，总统签署了第一份100亿美元的对乌军事追加拨款法案。3月18日，布赖恩·迪斯飞往西弗吉尼亚州，在高空滑索的旅途中听取了曼钦对医保福利与开放企业税收抵免的反对意见，在迪斯的斡旋下，拜登与曼钦达成谅解。曼钦对迪斯表示，几周前他刚开始与舒默参议员的办公室商讨如何恢复2022财年的协调方案。运用政府财政权力的障碍已尽数清除，是时候让它回归了。2022年3月22日，拜登出席商业圆桌会议的季度会议，对与会跨国公司高管配合美国对俄制裁表示了感谢。通用汽车公司的玛丽·巴拉（Mary Barra）——她已宣布将在2025年为电动汽车投入350亿美元——主持了这场会议：其主题是绿色利润（green profits）。

上述举措反映出了税收游说界的现况。绿色能源游说团体倾巢出动，在国会就气候问题召开的一系列跨党派会议中收获颇丰。不过，依照曼钦的条件重启预算程序，也意味着国会进步派党团在“美国救助计划” 中取得的成果将会打一些折扣：2022财年和2023财年的支出将经由谈判而下调。

预算谈判的重启——不涉及税——也为一度停摆的半导体一揽子计划松了绑。3 月，在拜登与商业委员会碰头后的第4天，参议院通过了其版本的竞争法案。虽然曼钦在“重建美好未来”计划的出台过程中一直反对增加赤字，但乌克兰战事还是让支出再度进入议程；4月底，经国会批准与总统签字，第二份对乌军事追加拨款法案出炉，此次的金额为330亿美元。与此同时，众议院和参议院的竞争法案提案与美国创新与竞争法案一同进入协商委员会接受审议，结果如何端看参议院及其少数党领袖米奇·麦康奈尔的裁量。5月初，拜登再度任命安妮塔·邓恩为特别顾问，此事似乎表明企业认可了新出台的财政政策。投资问题的解决方案已近在眼前。2022年5月27日，曼钦终于向公众披露，他正与舒默参议员就气候补贴展开讨论——这4240亿美元原本是放在美国就业计划里的。

不过，共和党的派系考虑至此并未完全消失。麦康奈尔不会让民主党政府在财政政策方面得到太多好处，他很快就明白，在不断变化的局势中，白宫与民主党主导的国会所取得的成功少不了自己的一份力量。麦康奈尔回应称，如今他也会像去年夏天贾亚帕尔和佩洛西那样对议事施加阻力。“我要挑明一点，”他谈道，“只要民主党还在追求偏向本党的协调法案，美国创新与竞争法案就绝无可能得到两党共同支持。”这场党争最终得以化解的方式凸显出孕育拜登经济学的一系列价值观。政府在煽动战争恐慌。

7月13日，纽约州民主党参议员舒默和华盛顿州民主党参议员玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）召开了一场面向参议院全体的机密安全简报会（classified security briefing），主题是半导体制造业对国防工业的重要性。一个由两党参议员组成的小组在会上听取了商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）、国防部副部长凯瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）和国家情报局局长艾薇儿·海恩斯（Avril Haines）长达两个小时、旨在说明刺激半导体行业之重要性的讲话。希克斯对小组表示，“国防部购买的芯片里有98% 都在亚洲完成测试与封装”。

在接下来的一周里，佩洛西办公室开始向记者吹风，称这位众议院多数党领袖即将访台，如此高级别的美国官员访台在近25年里尚属首次——后续双方在南海的空中军事演习也是因此而起。曼钦虚张声势地打出了最后一张牌。简报会结束后，雷蒙多要求蓬佩奥和特朗普国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩（Robert O’Brien）知会共和党参议院党团以求拨款获批。机密安全简报会后第二天，曼钦宣布他不会给提高税收与支出的协调方案投赞成票。曼钦称，自己与舒默的协议现已破裂；麦康奈尔的反对现在已经毫无意义。7月27日，心满意足的麦康奈尔允许参议院以64票对33 票将美国创新与竞争支出法案（即现在的“芯片与科学法案”）提交众议院。第二天一早，舒默和曼钦公开宣布就预算协调立法方案达成共识，协议主要涉气候、健康与税收：以 3130亿美元的收入来冲抵3690亿美元的税收抵免，这笔收入来自企业税的一系列不涉及提高法定税率的微调；医保将能控制一小部分制药行业的价格。通胀削减法案就此出台。  

拜登经济学的发明

将多个国会选区团结在一起的权力结构就像一台去中心化的离心机，令推动“重建美好未来”计划的力量难以汇合。雇主需要稳定劳动力成本；全国媒体一致认为，政府支出是造成通胀上下波动的罪魁祸首。反对支出才是解决之道。全国选民的虚弱性在围绕绿色能源供应商减税与补贴半导体行业的一系列罗生门式戏剧场面中展露了出来，连新全球安全议程所需的增支都迟迟无法落地，更不用说提高对工人阶级行动主义的信心了。

协调程序的最终细节让这一虚弱性更趋明朗：7月28日的舒默-曼钦协议中包含了增税，这意味着西涅玛有能力在最后时刻抵抗住核心游说团体。在她的坚持下，国会保留了附带权益漏洞，私募股权与对冲基金在管理费可继续享受较低的资本利得税率。制造业和电信公司则赢得了新的加速折旧与频谱权扣除。2022年8月谈成的十年期800亿美元国税局拨款，也在2023年6月与2024年3月同第118届国会的预算上限谈判中被砍到了600亿美元。

大企业在民主党政策领导权上的旧有霸权直到2020年夏季的全球疫情与历史性的城市起义之后才有所减弱。但发展与改革护理经济以及就美国劳动力市场的就业条件重启谈判所遇上的政治阻力，仍决定性地塑造了拜登经济学：接受以国家安全为由增加公共开支；赞美技术并将其归功于企业家；平息旨在汇聚政治力量来影响增税与税收分配的运动；城市预算回归紧缩政策；追求边境安全。

总而言之，它已成为国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）所称的“强大、坚韧而先进的技术工业基础”，有望“开启数字革命的新时代”。该项目与海外军事干预一同令“重建美好未来”计划黯然失色——后者原本试图建立由低薪服务业工人、公共部门工会与移民构成的选举联盟。一边是为增税与重建福利国家而发起反叛的新一代民主党人，另一边是竭力避税、注重劳工纪律的美国商界精英，这种两面承压的政治僵局最终让承诺生变。

然而，拜登时期也的确诞生了新的财政政策。联邦政府支出逐步增加，已超过疫情前的标准。2010年11月经济衰退最低谷期间，时任白宫管理和预算办公室主任彼得·奥尔扎格（Peter Orszag）曾在2011财年的联邦预算谈判中表示，削减社会保障“可帮助联邦政府建立急需的公信力，以解决未来几年的财政问题”。约翰·波德斯塔（John Podesta）认为，“（社保）改革可向持怀疑态度的债券市场传递出清晰的信息，表明国家愿意为一个政治上有困难的财政问题负责。”时任奥巴马顾问的保罗·沃尔克（Paul Volcker）支持拟议的福利削减，称其有助“信心建构”。类似言论在2024年大选中并未出现。相反，唐纳德·特朗普和卡玛拉·哈里斯竞选时都在打保卫社保与医保这张牌，而2024财年的预算在选举年的政治商业周期中或将把赤字推上9400亿美元。

财政政策回归了——这套面目不清的减税组合拳构成了新的产业政策。国家安全则为维系这一财政政策的持续性决议（Continuing Resolutions）与债务上限提升提供了意识形态粘合剂：自2022年3月乌克兰开战以来，国会批准的7项军事追加拨款法案已额外花费了2750亿美元，而民用项目的预算则被砍到了比通胀削减法案出台前更低的水平。

财政赤字不断增加所带来的经济增长，究竟能否扭转半个世纪以来的不平等？拜登执政期间最大的就业增长被切割为两个截然不同的市场。与2020 年2月相比，总就业人数绝对增长最大的行业是专业与商业服务。与疫情之前相比，经济为该领域增加的140万个就业岗位里有四分之三以上属于专业、科学与技术服务：令人惊讶的是，管理咨询业领跑该组，其次是计算机系统设计与相关服务，以及科学研究与开发服务。紧随其后的则是私人教育与医疗服务业（100 万个就业岗位）以及交通运输与仓储业（83.6万个就业岗位）。这两者都是低工资行业，其需求扩大带来的生产率增长有限；他们的薪酬虽然也在上涨，但按小时来计算的话就远逊于高工资行业的劳动力成本了。总而言之，这些趋势代表着经济中K型模式的延续。拜登经济学迄今为止在美国产业与就业结构造成的改变反映出了混合经济中潜在的权力均势。在政府大肆宣传的80万制造业就业岗位中，有65万个是2020年2月时本来就已经有的。自疫情爆发以来，制造业实际新增的就业岗位为15万个，其就业增长率低于其他经济部门。制造业的产能非常高，以至于根本无法为其产品找到足够的客户，继而也就无法扩大该行业在劳动力中所占的份额。

即使在新的贸易保护环境下，拜登执政期间的制造业在全国就业中所占比例也在持续下降，从就业劳动力的8.5%下降到了8.2%。2020年与2021年的财政扩张似乎只是暂时改变了这一局面。新的投资——为诸如温室气体减排基金（Greenhouse Gas Reduction Fund）等通胀削减法案的成果或来自能源部、受公共支持的贷款的扩张所驱动——将左右全国新绿色能源项目的增长。但现有私人投资已经产生出再生产以及扩大低工资服务业二元经济（dual economy of low-wage services）的效应，其维系者乃是新建筑项目、房地产与证券价值的投机性膨胀、以及财大气粗但只能提供很少就业岗位的高科技与最终装配制造厂商。鉴于大流行之前的充分就业经验及其在快速复苏阶段的延续，如何增加政府支出而不引发企业恐慌、如何防止这些支出流入自私自利的企业行为者之手等老大难问题仍未得到解决。这样做还意味着要直面公共支出与私人投资正是服务业与护理经济中普遍存在的不平等的始作俑者这一现实——恰是这一点导致增支计划在新的一揽子立法中找不到容身之地。

如果缺乏其它目标来凝聚起立法联盟以追求经济学家所谓的“均衡”经济增长，国家安全名义下的进步将继续是不平衡、不平等以及政治上受限的。  要构想替代性的充分就业战略，就不仅要维持一个紧张的劳动力市场，还要能控制政府。哈里斯-沃尔兹竞选团队在选前最后一个月里仍对前者几乎一无所知，还企图通过接纳小布什时代的保守主义外交与移民政策来实现后者。由于可在快速压低薪酬的同时维持劳动在国民收入中所占份额的财政政策难以为继，拜登经济学将提高税收和社会支出的计划转变成了靠赤字融资的企业税收抵免，以实现现有各利润中心的目标增长。为做到这一点，民主党人转向了国务院的帝国构想，借此收紧国库支出。

2020年代，军事准备（military preparedness）改头换面再度成为两党合作的热门议题。“这些以居安思危为名的准备实质上是破坏和平的准备，而对治的措施则是进一步强化武备，哪怕心知肚明加强武备必将招来更残酷、更具灾难性的战争——这是过去半个世纪治国方略的总结。”托尔斯坦·凡勃伦（Thorstein Veblen）在1917年2月写道。一个月后，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）向欧洲派兵，令这一预言成了真。

无论政治战略家如何诉诸“新民族主义可确保国内认同与地缘经济影响力”以自我说服，其推波助澜都将导向历史灾难，宏观经济学工具的发明也恰是受这些灾难的启发——用于理解以及有意识地形塑经济变革。