现象世界｜拜登经济学的前世今生【中篇】

【编者按】「现象世界」（Phenomenal World）是一份专注于政治经济学和全球转型的国际出版物。2025年1月，「现象世界」正式启动它的中文专栏，与「图说政经Chartbook」的中文平台合作发布。这是「图说政经X 现象世界」合作专栏的第（一）篇。

特朗普已开启他的第二届总统任期。去年秋天的那场大选中，特朗普以大幅优势打败了哈里斯。在反思民主党败选原因的时候，经济原因被多次提及。有观点认为，民主党治下的四年期间，通货膨胀加剧，人民生活成本上涨，工人阶级选民大量流失，这是民主党失利的关键因素之一。如果将目光往回拉一点：在2020-2024年期间，拜登政府的经济政策做对了什么、又做错了什么？这就需要系统地复盘“拜登经济学”。拜登政府以“现代供给侧经济学”为名义通过了多项立法，如《通胀削减法案》、《基础设施投资与就业法案》和《芯片与科学法案》等。随着时间推移，拜登的财政野心在政治和企业压力下出现转变，最终将国家安全和科技置于变革性社会改革之上，其结果是二元经济因财政政策偏向高科技行业而得到强化，而更公平的经济结构的承诺却未得到兑现。

本文英文版于2024年9月26日发表于政经网站“现象世界”（Phenomenal  World）。

作者：安德鲁·山中·埃尔罗德（Andrew Yamakawa Elrod）

译者：林达

责任编辑：高铂宁

 K型

2020年夏天，民主党的政治意识发生了重大改变，其表现形式是有关美国“K型”（K-shaped）经济的言论大行其道。随着疫情与竞选活动的展开，有人愈发相信，美国不平等激化背后的长期发展趋势或能在劳动力市场分化的增长理论（growth theory of bifurcated labor markets）中得到某种结构性的解释。2020年这种令人困惑的、不断突破禁忌的氛围——11月大选前通过了4项总额达2.3万亿美元的紧急支出法案——打破了减税与削减赤字之间维持甚久的统一。自奥巴马末期与特朗普初期以来，经济思维转变的端倪已经浮现。

如拜登在当年首场总统辩论中所解释那般，“K型经济”是“涵盖了特朗普总统任期内一切问题的花言巧语……‘K’的含义是，顶层人士眼里的情况在好转，而中下层的人只看到情况在恶化，且越来越糟。”这些解释旨在点出美国人生活中重叠交织的突发状况，也是民主党在2020年11月险胜的关键。“人们忧心K型复苏，但早在新冠疫情爆发之前，我们就已经生活在K型经济中了，”耶伦在听证会期间上如是说。“富人愈富，但工薪家庭的掉队却愈发严重。这一点对有色人种尤其真切。”

2021年3月，国会经由预算协调程序，通过了1.8万亿美元的“美国救援计划”（American Rescue Plan），大部分支出集中于头两年。这一时刻象征着“新自由主义的终结”这一论断的历史性胜利。

在《华尔街日报》首席经济评论员看来，“拜登经济学”此时“更像是一场政治运动而非一个经济思想学派。民主党的群众基础已经向左移动……他们正打算以拜登先生为中介重塑未来数年的经济与社会。”“我们刚刚经历了特朗普执政的四年，毫无疑问，当务之急是确保我们能有效履职并永远不再回到那时，” 被拜登任命为国家经济委员会首任负责人的前奥巴马政府官员、贝莱德集团高管布莱恩·迪斯（Brian Deese）称。“从历史上看……这些危机时刻同时也是诸多可能性的潜在范围扩大的时刻……民主党的政治业已改变。”

为实现这些抱负，拜登于2021年4月宣布了对2022财年及以后的新税收与支出法案的要求。这些法案的年度规模明显小于特朗普签署的紧急法案和拜登政府自己的“美国救援计划”。但国会预算规则要求以十年的总额来讨论这些法案——其程序上的玄奥导致几无可能就此进行公众辩论。首先是“美国就业计划”（American Jobs Plan）：2.3万亿美元，用于高速公路、桥梁、供水系统以及改革美国由医疗补助资助的长期护理市场。第二是“美国家庭计划”（American Families Plan）：1.8万亿美元，用于免费的社区大学；现有的 K-12计划；普及学前教育；加大牙科、视力和听力治疗的医保覆盖范围；12 周带薪病假；降低儿童税收抵免（Child Tax Credit）的门槛。而抵消这4.2万亿美元十年支出增长的，则是来自“美国制造税收计划”（Made in America Tax Plan）的3.8万亿美元新增收入：提高公司税——将公司所得税税率从 21% 提高到 28%、海外利润最低税率提高到21%、账面利润最低税率提高到15%、取消化石燃料收入的免税与扣除以及改革跨境扣除。除上述公司税改革外，白宫还提议对收入最高的个人征收39.6%的税，封堵资本收益的“附带权益”（carried interest）漏洞，结束第 1031条“同类”交换（Like-Kind Exchange，一种将房地产从资本收益里去除的办法）的延税，以及投入800亿美元用于国税局的人员配置。

护理人员工作条件的改善成为了新的试金石，它在公众讨论中已被视为“社会基础设施”（social infrastructure）。“当前的一大败笔，是社会未能尊重他们（老人与儿童护理人员）的工作，这些都是最艰苦的工作，”迪斯（Brian Deese）说。“作为我国经济中不断扩张的就业领域之一，我们需要更多的护理岗位。鉴于此，我们希望这个行业不仅能让职工们更有权力，还能让他们更有尊严。”实现这一目标的方法不仅有“建设儿童保育设施，投资儿童保育的供给侧，以提供更多选择”，还要确保“提供这种护理的职工获得更优厚的报酬，并享有更多组织起来的机会。”

总之，白宫提议未来十年将年度赤字维持在410亿美元。尽管这个数字相对温和——约为布什政府年度赤字成本的七分之一——但公共部门的扩张仍预示着美国政治经济的深刻转向：财政政策的重新调整有利于加强社会保障、提高公众工资以及改善儿童与老人的生活。

“如果乔·拜登的‘美国家庭计划’的主要元素成为法律，” 保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）写道，“将能为数百万人带来巨大的、具有实质变革性的利益。”大众观念已发生转变，不再主张抑制后“伟大社会”时代（post-Great Society）福利制度的成长，也不再为了刺激私人投资而削弱需求和就业。支出与税收方案的共同聚焦点，是希望流向这些护理部门的公共投资能够维系劳动力的卖方市场、促进薪酬增长以及通过对高收入者征税来限制持续恶化的不平等。它重新构想了增长，认其为摆脱K型经济的方法之一。

二元经济中的游说

虽然人们将注意力集中在拜登顾问圈的大战略家身上，但一个不那么显眼却更加根本的参与者群体也开始行动了起来。2021年春季与初夏，某种形式的白宫计划出台了，这对许多商界领袖而言是无可避免之事。这意味着企业的纳税义务在某种意义上加重——总统提议对国内收入征收28%的税，对所有收入征收最低21%的税。（仅仅10年时间，变化的方向就发生了逆转：2011 年时，巴拉克·奥巴马总统提议将企业税率降至28%；总统候选人米特·罗姆尼则参照商业圆桌会议自身的提案，建议将企业最高税率降至25%。）

“这些人里没有一个人会严肃地反对25%的税率，”一位《财富》杂志百强科技公司高管在2021年4月对《政客》（Politico）杂志称。“这并非斗争的焦点。”商界将会就增加海外利润（全球无形低税收入，即 GILTI）、可让资本收益避开遗产税的“递增基数”（stepped-up basis）或第1031条房地产漏洞等问题互投赞成票。4月下旬，公司法巨头霍兰德·奈律所（Holland & Knight）的一位合伙人表示：“人们对这件事很认真。这是一个高度焦虑的时期。”

无论严肃与否，美国商界都已动员起来反对拜登的计划。商会主席早早表明立场，称基础设施提案“没有可行性”，而商业圆桌会议则警告称“增税将使美国变成一个不适于做生意的地方”。圆桌会议首席执行官、小布什的前幕僚长乔什·博尔顿（Josh Bolten）抱怨道，“拜登之所以当选，恰在于他既不是伯尼·桑德斯，也不是伊丽莎白·沃伦，但他的治国方式与这两人却没有区别。”

在行业组织中，全国零售业联合会（National Retail Federation）充当了反对的排头兵。该组织的董事会由沃尔玛、塔吉特、艾柏森、微软、梅西百货和迪克百货等公司的高管组成，主要代表低薪服务业的雇主，美国劳动力市场重组对其成本的影响是最为严重的。联合会聘请了安永会计师事务所来模拟拜登所提增税的影响；事务所的报告则显示将有70万个工作岗位流失，长期GDP增长率减少2至3个百分点。休闲与酒店业的主要雇主——以国际特许经营协会 (IFA)、美国酒店和住宿协会 (AHLA) 和全国批发分销商（NAWD）协会为代表——亦加入了这场争论。在疫情爆发前，零售与休闲酒店业各雇用了超过10%的劳动力，总共约有3160万名工人。民主党提议的支出类型将使这些行业被迫面对劳动力市场的结构性调整——事实上这正是重点所在。5月，这三家协会成立了自己的压力团体，试图影响即将出台的经济计划。他们自称为“为实现强劲复苏的美国就业创造者”（America’s Job Creators for a Strong Recovery），主张增税可能会令消费者和企业的支出陷入衰退，继而扼杀复苏。透过聚焦增税，这一新的联盟有能力组织起一场运动，以防其劳动力市场的雇佣条件发生更大改变。

大型跨国资本也加入到了这些低薪雇主的反增税动员当中。公平改革美国税收联盟（RATE）成立于2012年大选期间，旨在敦促奥巴马降低企业税，该组织由全国零售业联合会首席税务顾问雷切尔·伯恩斯坦（Rachelle Bernstein）领导，迪士尼、凯雷投资集团、美国铁路协会和美国银行的高管亦有列席。至2021年，该联盟已涵括了AT&T、联邦快递、UPS、丰田、威瑞森和考克斯集团等巨头。该组织由1990年代曾负责削减联邦薪酬的克林顿时代官员伊莱恩·卡马克（Elaine Kamarck）担任主席。 （她当时曾吹嘘说自己“把民主党内所有的左派社会主义垃圾都清理掉了”。）大企业自由派的游说也与华尔街的保守派不相上下：繁荣释放委员会（The Committee to Unleash Prosperity）——这是一家已成立六年的 501(c)(3) 组织，由《华尔街日报》观点版编辑、传统基金会（Heritage Foundation）经济学家、增长俱乐部（Club for Growth）创始人斯蒂芬·摩尔（Stephen Moore）领衔。

一项历史性的战略决策塑造了这场斗争的第一阶段。在大雇主的强烈反对之下，白宫推迟了税收立法，转而与一群共和党参议员就支出达成了一项规模较小的协议。这一决定背后的主要影响者是华盛顿咨询公司SKDK的说客安妮塔·邓恩（Anita Dunn），其客户除政党的竞选委员会外还包括辉瑞、AT&T和亚马逊，她“接手总统竞选团队以来，总统的每次采访和新闻发布会背后都有其筹备之功”。4月，邓恩向“相关方”分发了一份备忘录，为计划中最少争议的部分作辩护：“拜登总统的美国就业计划的关键要素在两党与更广泛的联盟中均广受欢迎，”并引用了美国商会和福特汽车首席执行官对基础设施支出的支持。为争取11名共和党参议员的赞成票并确保新增的支出，白宫从其 2.3万亿美元的提案中删除了：用于长期护理的4000亿美元、用于清洁能源税收抵免的4240 亿美元、用于经济适用房与公立学校的3260 亿美元，以及用于国内制造业与研发的5660 亿美元。一切有关税收的提法都被删掉。剩下的是 10年内用于道路、桥梁、机场、港口、水、宽带与电力分配的5500亿美元。（7月时国税局的800亿美元拨款也被砍掉了。）2021年6月下旬，在税收辩论开始之际，白宫公布了一项有关“两党基础设施框架”（Bipartisan Infrastructure Framework）的协议。对一些人来说，这一决定反映出某种认可（acknowledgement），即反对增税的势力有能力在参议院构成阻碍。对其他人来说，它让这一恐惧变成了现实。

为基础设施法案而搁置税收斗争的做法导致了民主党的分裂。以参议员曼钦（Joe Manchin）、西涅玛（Kyrsten Sinema）以及白宫为首的一派人敦促在不增税的情况下扩大基础设施支出。推动两党基础设施框架的行动增进了反对新税的两党联盟的团结。但它疏远了支持劳动力市场改革、公共部门扩张和可再生能源的大量行动主义者和倡导力量。（民意调查显示美国公众经常赞成对富人增税。）随着该框架于2021年 6月获得通过，安妮塔·邓恩于 7月离开白宫，重返SKDK。克里斯汀·西涅玛在向《亚利桑那共和报》（Arizona Republic）推介基础设施提案时补充称她不会投票支持规模更大的3.5万亿美元支出计划，增添了此事的戏剧性。与这一两党计划形成鲜明对比的是，众议员普拉米拉·贾亚帕尔（Pramila Jayapal）和南希·佩洛西（Nancy Pelosi）的支持者敦促增加税收来资助白宫的一整套提案。就在西内玛宣布反对在基础设施以外的领域增加支出的同一天，在贾亚帕尔的战略性左倾支持下，佩洛西宣布了她对跨党派战略转向的反制措施。[1] 佩洛西明白，民主党左翼唯一能影响中间派之处就在于其阻止两党立法的能力，于是宣布众议院将先表决税收、后表决支出——如此一来至少能部分地推进增税并确保“护理经济”相关项目，挽救一些先前已被两党基础设施框架排除掉的东西。

2021年夏末秋初众议院民主党人为期三个月的斗争所揭示出来的权力结构，几乎没有受到2020年的动荡与白宫顾问圈子里部分派别的意识形态转变的影响。到7月，那些在1月6日之后呼吁社会责任与和平交接权力的公司又动员起一大笔钱，表态反对新政府限制最高收入的努力。为保卫国外利润的低税率，公平改革美国税收联盟的年度预算在2021 年增加了八倍。为阻止对 EPA“超级基金”项目征收消费税，代表3M、陶氏、杜邦（当时尚未合并）与埃克森美孚的美国化学理事会（American Chemistry Council）将其游说支出增加了一倍，超过2018年和2019年的水平。7月时，释放繁荣委员会的负责人又以公开信的形式向米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）喊话——由自由工作组织（Freedom Works）、保守派行动计划（Conservative Action Project）和领导力学会（Leadership Institute）共同签署——要求将增税排除在提交参议院表决的一切立法之外。甚至于美国劳工联合会-产业工会联合会（AFL-CIO）也与百余年来劳工运动中的老冤家美国全国制造商协会（NAM）走到了一起，敦促尽快通过两党基础设施框架。

为将税收问题孤立出来以分化拜登联盟，麦康奈尔允许参议院在8月表决基础设施问题。次月，民主党控制的众议院筹款委员会（Ways and Means Committee）为2022财年的预算制定了自己的综合立法（omnibus legislation）——现在名为“重建美好未来法案”。注册游说（registered lobbying）支出明显上升。前两年平均每季度为8.7亿美元，总游说支出在2021年第三季度达到了9.34亿美元，第四季度达到9.83亿美元，2022年第一季度更超过10亿美元。这些资金战略性地流入了民主党内部的对话，因为企业客户会聘请参议院办公室和委员会的关键人物充当说客。例如，商业圆桌会议就请到了来自查克·舒默（Chuck Schumer）、本·卡丹（Ben Cardin）、南希·佩洛西和罗恩·怀登（Ron Wyden）办公室的高级职员。私募股权行业协会美国投资委员会（American Investment Council）则延揽了来自卡伦·巴斯（Karen Bas）、乔什·戈特海默（Josh Gottheimer）、鲍勃·梅内德斯（Bob Menendez）和汤姆·卡珀（Tom Carper）办公室的职员。

10 月下旬，在筹款委员会报告“重建美好未来”法案时，反对声浪又呈现出新特征，将矛头指向旨在重塑护理经济中权力关系的具体支出措施。制药行业长期以来一直是注册游说支出最多的行业，其每年的支出几乎是保险、石油和天然气以及证券等紧随其后的行业的两倍。化学品市场的药品部分在2019年获得了920亿美元的税后利润，再增加数亿美元的游说开销也不成问题。由于“重建美好未来”法案里或将加入少量的药品价格控制措施，制药业的游说支出在2021年大幅上升，从 2020年的3.18亿美元增至2021年的3.64亿美元，同比增长14%。

护理经济内部普遍抵制改革，制药业的游说不过是冰山一角。美国牙医协会（American Dentists Association）反对将牙科福利纳入医保，理由是这将限制其成员的定价自主权。电视广告中的患者则担心药品价格谈判将“使医保参与者更难获得我们需要的药物”。美国健保计划 (AHIP) 的负责人称医保扩大到牙科、视力和听力“既不必要也不公平”，此超级游说团体成立于 2003年，对平价医疗法案（Affordable Care Act）曾发挥过重要影响。其董事会除了Cigna等营利性保险公司外，还包括BlueCross/BlueShield 和Kaiser等非营利性保险公司，后者受雇管理半私有化的“医保优势计划”（Medicare Advantage）；这些公司要么扩大新福利的覆盖范围，要么就得坐视客户流向公共项目。保险业的注册游说支出由2020年的1.67亿美元跃升18%，达到2021年的1.97 亿美元，2022年更增至2.27亿美元；最大的飞跃发生在2021年第三季度至2022 年第一季度之间。

在这几个月里，鉴于筹款委员会发布的“重建美好未来”法案满足了参议院民主党人为调和方案（reconciliation packages）设想的一切条件，民主党多数派内部的佩洛西-贾亚帕尔派与曼钦-西涅玛派之间的僵持达到了最紧张状态。但医疗行业反对改革的支出激增也与另一个团体的游说支出高涨相伴相随，它有意从综合方案（omnibus package）中去掉另一部分支出——这个团体就是电子制造业。亚历山大·伯恩斯（Alexander Burns）、乔纳森·马丁斯（Jonathan Martins）和富兰克林·福尔（Franklin Foer）披露了一些拜登执政初年的内幕，称西涅玛早已与白宫达成协议，同意在众议院给法案开绿灯。克里斯·惠普（Chris Whipple）在其撰写的拜登相关著作中称，拜登的助手荣·克莱恩（Ron Klain）在10月30日认为“这周我们必须想办法跨过众议院的难关，不然就得分崩离析”，12月18日又称“重建美好未来计划应有60%几率通过”。12月19日，曼钦在“福克斯与朋友们”（Fox and Friends）节目里表态称“反对这项立法”，在福尔看来，这就等于给“重建美好未来”计划判了死刑。

上述新闻报道里的这种戏剧性冲突的感伤文风难以客观反映企业主宰立法过程的现实。6月，白宫同意分开处理基础设施与税收问题——它预见到并且接纳了企业的反增税诉求，以确保基础设施新政上的赞成票，至此权力的平衡已经达成。如果华盛顿以外的事态没有其它变故的话，此时我们就已经可以断定没有理由出现另一个结果了。当年秋天，在被米特·罗姆尼（Mitt Romney）问及是否担心连任前景时，西涅玛挑明了自己的动机。“我不在乎。我可以加入任何我想加入的董事会。我还可以当大学校长。我可以做任何事情。”