【编者按】「现象世界」（Phenomenal World）是一份专注于政治经济学和全球转型的国际出版物。2025年1月，「现象世界」正式启动它的中文专栏，与「图说政经Chartbook」的中文平台合作发布。这是「图说政经 X 现象世界」合作专栏的第（七）篇。

人们对多边解决方案的信心正逐渐消退。然而，这场信任危机并非始于今日。在本文中，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）全球化与发展战略司司长柯睿智（Richard Kozul-Wright）与波士顿大学全球发展政策中心主任凯文·加拉格尔（Kevin Gallagher）回顾了从布雷顿森林体系到特朗普“解放日”关税行动的关键节点，剖析了全球秩序如何一步步走到今天，以及我们是否仍有可能重建一个真正公平的多边体系。

本文英文版于2025年4月19日发表于政经网站“现象世界”（Phenomenal World）。

作者：柯睿智（Richard Kozul-Wright） 、 凯文·加拉格尔（Kevin Gallagher）

译者：周天羽

责任编辑：高铂宁

所谓的“基于规则的秩序”，与其说是对全球治理的准确描述，不如说是一个由狂热相信美国经济与政治权力具有良性全球影响力的人群所组成的信仰共同体。这一点尚未被广泛理解。更常见的说法是——以保罗·克鲁格曼为例——二战后，“美利坚治世”（Pax Americana） 并没有选择将制度体系按照自己的利益加以操纵，而是培育了一种基于正直、仁慈和克制的新型霸权治理模式。

唐纳德·特朗普通过巨额房地产交易和真人秀电视节目等灰色地带入主白宫，这意味着他从未有多少时间去重视这些价值观，也无意考虑那些自吹自擂的“秩序”成员所特有的国际主义典型标签。人们开始切实感受到他那段不寻常的个人经历带来的影响。

自1月17日以来，一系列总统法令直接瞄准了国际合作的关键机构，包括国内层面的和多边层面的。预计还会有更多类似的措施。这些行动无疑带有恶意，或许还有些疯狂。但它们体现了一种潜在的信念，即相信美国企业的复原能力和技术敏锐度能够让国家再次伟大，也体现了一种决心，即确保它不会受到国内外反制力量的阻挠。

特朗普于4月2日宣布了其咄咄逼人的关税措施，并毫无讽刺意味地称之为“解放日”。这一行为被视为是对现行全球治理结构更为直接的攻击。经济学家们立刻嘲讽了特朗普“对等关税”能将制造业岗位带回美国这一想法背后的算术和逻辑，并指出这些措施可能对市场、企业和家庭造成的损害。其中的许多批评出于常识，但这种技术官僚式的回应可能会让人见木不见林。关键问题并不在于通过一套周密的政策组合来重新分配贸易利益，而是一项旨在重塑美国权力的政治计划。

在《金融时报》上，吉莲·泰特（Gillian Tett）借阿尔伯特·赫希曼之口说出，历代的贸易政策始终与经济胁迫和国家权力息息相关。如果说特朗普总统明白一件事，那就是他有可能通过霸凌手段来实现他想要的结果。

特朗普的恶言谩骂直指所有看似“掠夺”了美国的人——从昔日的西欧盟友，到世界上一些最贫穷的国家，甚至包括赫德岛和麦克唐纳群岛的企鹅——以及纵容这种局面发生的历任总统。

尽管如此，如今几乎没有人会怀疑，中国才是他攻击国际贸易体系的主要目标，他不惜以进一步加征关税相威胁，迫使各国加入反华联盟。无论是迫不得已还是出于战略考虑，在解放日一周后宣布的为期90天的关税暂停令（不包括中国）都预示着更进一步的冲击将会到来。

在政府背后的那个不受控制的商业利益联盟，恐怕很难在已经引发的动荡和不确定性中幸存下来，至于兑现对工薪家庭的承诺就更不用说了。中国在经济上屈服的可能性微乎其微。然而，可以肯定的是，全球经济环境将变得更加艰难，尤其对发展中国家而言。即使美元疲软可能带来一定的缓冲作用，债台高筑的穷国仍将很快遭受打击。

但更恶劣的国际经济环境早在特朗普上任之前就已出现，始于全球金融危机，甚至更早。此外，美国将自身主导性经济地位武器化的意愿，早已成为其霸权地位的关键特征之一，尽管在一个多极化相互竞争影响力的世界中，这种影响力并不均衡，甚至可能正在减弱。

多年来，经济胁迫和不对称交易关系的腐蚀性结合，不断破坏人们对多边安排的信任，并削弱国际合作；最近还披上了自由贸易协定和南北经济伙伴关系的外衣。

  常态？

令人担忧的是，各种现有国际秩序的捍卫者都在呼吁“回归常态”，尤其是呼吁商界领袖出手遏制特朗普对“基于规则的资本主义”的攻击。迄今为止，这一呼声无人理会。但这种反应本身就表明了 “秩序”已经偏离了战后多边体系建立之初的基本原则。

对于1944年齐聚布雷顿森林的人们来说，两次世界大战期间的金融动荡、经济扩散效应和政治暴力，让他们对私人资本不受约束的野心和市场竞争的自我修正能力深感怀疑。相反，积极的公共政策、强有力的监管手段、加强的国际合作以及对“经济欺凌”的抵制，将在构建一个繁荣与和平的世界的过程中发挥基础性作用。

为此，专门的多边机构应运而生。正如杰米·马丁（Jamie Martin）所描述的那样，一种基于罗斯福新政的、有组织的资本主义的新干预模式将“推广到全世界”。而且，正如埃里克·赫莱纳（Eric Helleiner）所指出的，这一项目是在全球南方国家（现在基本上被遗忘了）的鼎力支持下构想出来的。

以布雷顿森林协定命名的建构世界的时代，从未真正实现其最初的理想。通过这些机构，霸权力量既被单方面地用来维护美国的利益，也在必要时被用来胁迫不顺从的参与者。

随着美国国会否决《哈瓦那宪章》（该宪章旨在设立国际贸易组织），发展中国家对于在战后国际分工中面临的偏见和不公的忧虑在很大程度上被忽视了。然而，该体制确实带来了一定程度的经济稳定和宽裕的政策空间，使较为发达的国家得以从战时的混乱中恢复过来，并实现了前所未有的经济增长速度、持续提高的就业水平和切实可见的福利改善。

从1960年代末开始，这一时代遭遇了宏观经济和分配方面的日益加剧的紧张局势，其根源在于财政压力、贸易失衡和工人阶层的不满情绪。作为回应，尼克松总统于1971年单方面决定将美元与固定汇率体系脱钩，由此开启了美元体系瓦解的进程：国际银行通过“石油美元”的循环利用而蓬勃发展，最终导致战后体制的“受管控的瓦解”。在美联储的监督下——提高利率并允许美元走强——并得到了里根总统强有力的政治支持，这一过程持续到1970年代末。

与当前情况类似，美联储的这一决定引发了巨大的市场动荡和商界不满；到1982年底，经济反复陷入衰退。然而，对工会组织的打击，以及对发展中国家的团结运动的打击，消除了挥之不去的通胀压力，恢复了盈利能力，并为新获得解放的企业和金融家在全球范围内寻求投资机会铺平了道路。

到1980年代末，这一结果已更加清晰地显现。国际经济体制已经完全迎合自由流动资本的需求和愿望，并辅以紧缩政策工具包，对随之而来的不平等上升、安全感缺失与债务激增现象表现出极大的宽容。多边机构适时地支持了当时国际货币基金组织总裁所称的“开放和自由的资本流动体系”，并通过实施政策性贷款计划，明确旨在向私人资本流动开放东欧阵营和全球南方国家。

尽管在亚洲金融危机面前，国际货币基金组织试图修改其《协定条款》以取消资本管制的努力以失败告终，但在随后的十年里，美国仍然成功地将这些硬性规定写入其贸易和投资条约中。

然而，放任私人资本自由流动，并没有兑现建立一个强劲而包容的生产性投资和金融稳定时代的承诺。相反，金融动荡早在1980年代中期的储贷危机开始，并蔓延至墨西哥、东亚和俄罗斯，直至新冠疫情冲击及其后果，金融动荡贯穿于这个超级全球化的世界。

危机与改革

2008年美国房地产泡沫破裂及其全球余震，促使人们呼吁重建应对无序资本流动的缓冲机制，并加强国际合作。法国总统尼古拉·萨科齐和英国首相戈登·布朗曾谈到建立一个“新布雷顿森林体系”，希望改组后的二十国集团能够兑现这一承诺。但这并没有实现。

相反，身处危机中心的银行甫一得到拯救，商业活动便恢复了正常，一批新的金融巨头——对冲基金、私募股权和资产管理公司——则借助充裕的货币环境大发其财。

由于财政空间受到紧缩政策的挤压，加上这些新兴金融参与者不断扩张的投资组合的诱惑，无论是富国还是穷国的政府都签署了提供公共产品与服务的伙伴关系协议。

更雄心勃勃的是，在2021年格拉斯哥的第26届联合国气候变化大会上，由迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）和马克·卡尼（Mark Carney）领导的金融联盟暗示，这些“公私合作伙伴关系”可以释放超过130万亿美元的资金，用于保障地球的健康。这一令人瞩目的数字标志着关于如何实现可持续发展目标的新共识达到了顶峰。

世界银行首席经济学家用“令人遗憾”（Pitiful）一词来形容持续十年之久的对私人资本动员的追捧。无论是动员的资源规模，还是其实际价值，都未带来真正的变革。继续采取同样的措施不仅无助于反制特朗普的政策议程，也无法带来维持全球气温处于健康生存安全区所需的投资，更遑论应对越来越多发展中国家面临的沉重债务负担。事实上，正如丹妮拉·加博尔（Daniela Gabor）所言，华盛顿新一届政府极有可能会催生出更具破坏性的公私伙伴关系新变种。

什么能阻止这一切呢？那些呼吁捍卫国际自由主义治理体系以抵御右翼民粹主义攻击的呼声，在两个方面都失之偏颇。第一，他们未能解释过去三十年其自身发展计划如何助长了本土主义势力的增长；第二，他们也忽视了自身在应对当下多重危机时，在资源调动、政策协调与行动效力方面的严重不足。

多边主义的重塑

为了实现脱碳目标，并切实改善全球大多数人的生活，所需的改革议程如同这一挑战本身一样，必须是多维的，并且要以强大的财政、投资、服务和政策为坚实的公共基础。与全球金融危机后的情形非常相似，新冠疫情冲击带来的改革动力已经减弱——至少在美国，改革已经发生逆转。

尽管如此，仍然可以看到一些积极动向。2024年，巴西担任主席国期间的二十国集团将发展金融机构（DFIs）网络视为是应对贫困和气候变化的关键力量。它倡导发挥发展金融机构的潜力，以增加公共投资，加强转型规划，并更好地协调各国为实现气候和发展目标所做的努力。二十国集团气候专家组关于“绿色和公正地球”的独立报告虽然未受到多少关注，但简明扼要地描述了政府在国家和国际层面上以公共部门为核心推进绿色工业化的整体路径。从本质上讲，这些举措呼吁回归多边主义的基本原则。

作为这一议程的一部分，多边金融机构应致力于与其他明确支持发展和气候优先事项的公共金融机构建立更为紧密的伙伴关系。十年来的混合融资讨论必须让位于一项新的制度性合作方案——“自下而上的混合机制”，以推动在发展与气候方面进行大规模公共投资。这种方法更有利于调动既有耐心又富有创新精神的私人资本，并体现出在在一个有利且负责任的政策环境下共担投资风险和回报的意愿。

发展金融机构的资产总额高达23万亿美元。若将中央银行、主权财富基金和公共养老金计划纳入计算，公共金融的覆盖范围将进一步扩大。但迄今为止，尚无一个有效的制度框架使这些公共机构能够合作并充分发挥其资产作用。加强多边开发银行（MDBs）与国家开发银行（NDBs）之间的合作尤为重要。最重要的是，如果发展中国家的借款人要进行可持续经济转型所需的投资，降低资本成本至关重要。

国家开发银行能够以优惠条件从多边开发银行获得融资，尤其在对冲其自身难以管理的风险（特别是汇率风险）方面的支持，对于构建真正的“公共-公共伙伴关系”至关重要。此外，如果国家开发银行与政府优先事项保持紧密一致，并获得有利于促进创新和成功项目的政策环境的支持，那么国家开发银行在能源转型等关键领域的作用将会更加强大。

在发展中国家通过联合国进程寻求建立新的国际经济秩序五十多年后，在万隆会议开启不结盟运动七十年后，一些由南方国家主导的机构已做好准备，再次迈出新的步伐。新成立的金砖国家开发银行已经建立在与各国开发银行合作开展绿色项目的模式之上。金砖国家将于今年晚些时候召集它们所有的国家开发银行。伊斯兰开发银行、美洲开发银行和欧洲投资银行都进行了类似的试点，这表明全球北方仍存在一定程度的创新精神。

当然，这些努力只是在坚实的公共基础上重建多边主义的更大议程的一部分。所需的重建无法通过幕后外交和大型峰会实现。如同1930年代和40年代的情况那样，需要在全球、地区和国家层面建立新的政治联盟，以支持更系统的改革，并动员起来对抗那些围绕支持流动资本、寻租型企业和高碳经济而形成强大政治联盟的强大利益集团。与1940年代不同，当下这些新联盟所面临的政治挑战，是必须应对流氓霸权公然敌对的议程。