亚当·图兹：德国解除“债务刹车”背后的党派政治逻辑

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本期文章关注日前德国财政政策的重大转变：德国宣布放宽限制联邦政府新增债务的“债务刹车”条款，允许联邦政府设立一个不受“债务刹车”条款约束的5000亿欧元特别基金，为基础设施和国防支出开辟新的融资空间。此次“债务刹车”机制改革被视为德国新政府的财政基石，这一决定不仅影响德国国内财政格局，也可能改变欧洲乃至全球债券市场的运行逻辑。

本文英文版发表于2025年3月8日。

作者：亚当·图兹

译者：曹茗然

责任编辑：高铂宁

多年以来，我们中的许多人一直在倡导德国财政政策的根本性变革。在经合组织（OECD）国家俱乐部中，德国的财政立场变得越来越特殊。

来源：Brändle & Elsener (2024)

德国的债务与国内生产总值（GDP）之间的比率是所有大型经济体中最低的。这种高度的财政克制与低水平公共投资以及整体宏观经济失衡密切相关，使德国对外部需求的依赖性极强。同时，可供公开购买的德国公共债务——“自由流通”债务——变得越来越稀缺，而欧洲央行（ECB）的资产购买进一步加剧了这一紧缩。

来源：德意志联邦银行（Bundesbank）

正如德意志联邦银行自己所指出的：“可供交易的资产减少，越来越导致市场条件恶化。”与此同时，在动荡的金融市场之外，德国储户面对的则是负利率。

因此，德国已成为一个公共债务融资水平异常低的经济体的典型案例。

因此，除了自由民主党（FDP）（将不再进入联邦议会）和令人反感的德国选择党（AfD）之外，所有主要的德国政党现在都认同必须对“债务刹车”机制进行改造。然而，他们并未就如何实施这一变革或其合理性达成一致。这一点至关重要，因为修改宪法需要议会中三分之二的多数赞成。

基督民主联盟（CDU）和社会民主党（SPD）在联合政府谈判中同意放宽“债务刹车”机制，这一话题不仅在德国国内引发讨论，也成为全球金融新闻的焦点。然而，令人惊讶的是，这一问题似乎已经被视为既定事实，尽管他们尚未解决一个关键问题，即如何获得三分之二的多数支持。

从基民盟和社民党的角度来看，以政治不可避免性的方式谈论此事具有明显的战术逻辑。这增加了对绿党的政治压力，使其不得不配合他们的强硬立场（详细情况见下文）。更令人惊讶的是，国际评论员们竟然重复并放大了这一大胆的赌博。对于德国的进步政治而言，基民盟-社民党的提案不仅不值得欢迎，反而带来了深刻的困境。绿党面临一个历史性的选择：是配合基民盟-社民党的政治运作，牺牲自己的核心议程，还是坚定立场，迫使新政府在新的联邦议会基础上进行谈判，以确保其联合政府的合法性。

在《“债务刹车”要松绑，德国财政改革仍悬而未决》中，我开始阐述这些困境。3月7日，我在德语进步经济媒体平台《Surplus》杂志的网站上重新探讨了这一问题，我是该平台的出版人之一。

以下是该文章的英文版：

3月初，来自德国的消息震撼了全球金融市场。市场情绪本已因特朗普政府的动向而焦虑不安，而随后传出的消息更加引发关注：基民盟和自民党在联合政府谈判早期阶段就同意放宽“债务刹车”机制，以增加国防支出，并设立5000亿欧元的基础设施投资基金。这不仅对德国至关重要，对整个欧洲乃至全球经济都具有重大意义。总的来看，新增债务发行可能高达1万亿欧元。

这一数字十分庞大。然而，市场并未像某些德国保守派那样陷入恐慌。

相反，德国新债务的承诺受到了极大的欢迎。德国国债通常供不应求，即便未来十年德国新增1万亿欧元债务，其债务与GDP之比也只会从60%上升至85%，仍远低于美国或欧元区的平均水平。但1万亿欧元的新德国国债意味着投资者将需要更高的利率作为回报。

目前，德国国债的利率是全球最低之一，这迫使投资者转向法国、西班牙和意大利等国的债券，这些债券虽然风险相对更高，但回报率更好。德国高质量债务的突然可得性将对欧洲其他相对较低质量债务发行者施加压力。

此外，如果默茨（Merz）领导的德国政府同意与冯德莱恩（Von der Leyen）领导的欧盟委员会共同发行更多欧洲防务债券，这一影响将进一步扩大。所有这些债务都将属于高质量债务，会吸引投资者的高度兴趣。欧洲财政危机的可能性为零，但如此大规模的债券发行将改变借贷者与贷款者之间的平衡。高质量债务供应的增加将压低债券价格，而当债券价格下降时，其实际利率（收益率）上升，这将引发全球投资组合的重新配置，并带动大量金融交易。

总体而言，基民盟和自民党这两个2009年时共同制定“债务刹车”机制的政党终于意识到德国需要通过借债进行投资，这一举措值得庆贺。终于，德国开始展现出领导欧洲应对当前挑战的迹象：如何实现可持续增长，并使欧洲的防务体系摆脱对美国屈辱且危险的依赖。

长期以来，我们一直在倡导废除“债务刹车”机制，并推动德国主导的欧洲投资政策。这一目标如今似乎终于进入视野。

然而，正如所有宏观经济政策的制定过程一样，政治问题才刚刚开始。虽然总体财政和货币政策的方向已经朝着扩张迈进，德国政界也正在克服对债务的固有偏见，但接下来的问题需要更有想象力的思考：

首先是如何应对经济“过热”的副作用；其次是如何确定支出的优先级；最后是如何确保这一联邦共和国历史上经济政策转折点的民主正当性。

第一， 德国需要面对结构性变化的挑战，并以进步的视角引导变革。

第二， 关于投资优先级的问题，应该明确拒绝目前基民盟-社民党的方案，并要求调整支出重点。

第三，即该提案的党派政治背景，实际上应该引发公愤。令人震惊的是，基民盟-社民党的提案竟然能被认真考虑。

当前，德国经济确实需要额外的需求刺激。自新冠疫情以来，实际工资下降，工业生产下滑，经济面临长期衰退风险。然而，德国社会对价格冲击极为敏感，大规模投资可能引发通胀压力，这需要政治掌舵，而非简单拒绝。

德国需要结构性变革，但变革在不同地区的影响并不均衡。生活成本压力将在经济增长热点地区尤为明显。因此，必须在各级别（社区、城市、地区和国家层面）展开广泛讨论，如何应对这些压力。这对于进步政治而言，是一个难得的机会，可以借此阐述政策，并公开探讨经济关系的政治本质。

总体而言，德国社会必须面对一个基本问题：我们是否已经准备好迎接更快速的增长和真正的结构性变革？你不可能既承诺投资一万亿欧元，又承诺一切保持不变（alles beim alten bleibt）。如果这笔资金真的投入使用，变化将不可避免。

关键问题是谁来主导这场变革，以及变革的方向是什么。然而，新的变化不仅仅是关于变化的速度，而是关乎整体政策框架。与在更快速增长环境下实行紧缩政策相比，这种权衡仍然存在，但总体增长将起到缓冲作用。例如，将会出现城市士绅化和居民搬迁的现象。但有了新的基础设施基金，我们可以要求为那些无法再负担增长热点地区生活成本的人提供真正的社会住房选择。

正是这种权衡，使得德国经济奇迹（Wirtschaftswunder）时期极其剧烈的结构性变革得以被接受。如果我们认真对待转型投资，并且进步经济政策也要求如此，那么我们必须为一个新时代的流动性和变革做好准备。制定正确的政策意味着要问：谁在迁移？谁在变化？以及在什么条件下？

资金的使用将塑造一个增长更快的经济和社会。如何使用资金将决定德国的未来。从基民盟-社民党现有的政策框架来看，他们在不同程度上给予国防和基础设施特殊地位，同时削弱了其他优先事项，尤其是能源转型和气候危机。而社会政策则被归入常规预算，其资金来源将长期受到国防和基础设施债务的挤压。这种优先级的分配对于进步政治而言是一个严重的问题。

支持取消“债务刹车”并推动大规模投资，与质疑基民盟-社民党提出的这种片面且带有明显党派倾向的计划并不矛盾。他们将该计划包装成国家优先事项的显而易见的技术性答案，实际上，它清楚地反映了帮助制定该计划的专家团队及签署协议的两个政党的利益。然而，没有一种国家利益的定义是纯粹“去政治化”的，这一点也适用于国家安全领域。面对基民盟-社民党的提案，我们必须问：俄罗斯对德国安全的威胁是否真的比全球气候危机或德国有如此大量儿童生活在贫困中更严重？这些关键问题隐藏在基民盟-社民党提案的技术结构之中。

事实上，基民盟-社民党提案最显著的特点就是其党派政治逻辑。自2023年自民党在预算政策上强硬表态以来，唯一可持续的联邦政府联盟就是“肯尼亚联盟”（Kenya Coalition）。

然而，对于默茨和索德尔（Söder）领导的基民盟/基社盟来说，这是一个他们极力避免的噩梦。他们通过莎拉·瓦根克内希特联盟—理性和公正（BSW）在2月23日仅差几千张选票未能达到5%的门槛，得以暂时规避这一困境。但与此同时，这一选举结果也意味着，要在3月25日召开的新一届联邦议会通过“债务刹车”改革，他们不仅需要绿党，还需要左翼党（Die Linke）的支持。对于默茨和索德尔来说，这比“肯尼亚联盟”更加不可接受。因此，他们选择了“较小的恶”，试图在看守联邦议会内迅速推动宪法修改，并假设可以依靠绿党的支持，而绿党不会成为新政府的一部分。对默茨而言，这将是最理想的情况：由“肯尼亚联盟”通过一项授权措施，而不必承担实际组建“肯尼亚联盟”政府的政治风险。

从一般民主原则和进步政治的角度来看，这一操作不可接受。在一个即将被取代的议会中，代表未来政府推动如此重要的宪制性变化，应该引发公愤。

这意味着，这一变化将以技术性程序通过，而从一开始就缺乏合法性。更糟糕的是，这一策略的目的是强迫绿党就范，同时排除左翼党，以便优先考虑国防而非环境和社会政策。这一事实，使得该提案对任何进步阵营成员而言都更加不可接受。而社民党选择与默茨和索德尔联合推动此事，标志着该党历史上令人震惊的低谷。

克服“债务刹车”是历史的必然。如果基民盟-社民党的协议有任何积极意义，那就是即便是默茨和索德尔也意识到了这一点。为了应对真正的历史挑战，德国民主早该摆脱其自我施加的不成熟状态（selbstverschuldete Unmündigkeit）。

但这不应以破坏民主的方式开始，比如通过后门策略，在2月23日大选后立即绕开选民的决定。相反，我们应该在新一届联邦议会的多数基础上，对“债务刹车”机制进行全面改革。如果基民盟和社民党愿意妥协，而不是通过技术手段强行推进他们的优先事项，这一改革是完全可行的。

最终，问题取决于绿党的抉择。这是一个历史性的决定。接受基民盟-社民党目前的“提议”将是一个严重的政治错误。很难想象有什么理由能够正当化如此明显的民主程序破坏。无论是所谓的特朗普紧急情况，还是普京威胁，都不足以证明这一操作的正当性。或许只有气候危机才能构成充分理由。

因此，最低限度的要求应是对基民盟-社民党方案进行根本性调整，将其数千亿欧元的资金转向用于应对更为优先的气候危机。基民盟/基社盟应被迫放弃撤销气候立法的目标，并在最终引入ETS2的过程中建立社会保障网。从实际效果来看，这将相当于达成一个“肯尼亚联盟”协议。如果基民盟-社民党的谈判者设定的时间表过于仓促，那么就应该拖延推进，直到达成合理协议。绿党应坚持不妥协。

这是否会导致全球债券市场的进一步波动？很可能如此。全球投资者可能会惊讶于德国民主的复杂性，尽管他们可能更希望事情简单化。但这恰恰是需要提醒他们的一课。他们对新发行的德国债务过于急切，而稍作等待并不会降低他们的兴趣。