【编者按】「现象世界」（Phenomenal World）是一份专注于政治经济学和全球转型的国际出版物。2025年1月，「现象世界」正式启动它的中文专栏，与「图说政经Chartbook」的中文平台合作发布。这是「图说政经 X 现象世界」合作专栏的第（十八）篇。

1月初，一名ICE特工在明尼苏达州枪杀了美国公民蕾妮·妮可·古德，此后抗议活动愈演愈烈。特朗普开启第二任期以来，美国针对移民的执法日益演变为高度军事化、意识形态化的国内警治机制，但是应注意到，该机制并非特朗普政府一手打造，而是自反恐战争以来、随着历届政府持续扩张国内安全机构而逐步成形。

本文英文版“Enforcement Regime”于2026年1月9日发表于政经网站“现象世界”（Phenomenal World）。

作者：迈克尔·马赫

译者：林达

责任编辑：高铂宁

9月30日，数百名联邦执法人员突袭了芝加哥南岸社区某片拥有130个单元的住宅小区。手持步枪的执法人员从黑鹰直升机上索降后，投掷眩晕弹破门而入，将居民拖出公寓，更把部分居民五花大绑并拘留了数小时。此次行动表面上的目标是委内瑞拉帮派“阿拉瓜列车”（Tren de Aragua）的据点，最终被捕的37名居民大多为委内瑞拉移民。国土安全部（DHS）在社交媒体上发布了一段令人震惊的视频，并配以不怀好意的标题：“致所有非法移民罪犯：黑暗不再是你们的避风港。我们会找到你们。”DHS后来承认，被捕者中真正有帮派归属的仅2人。

南岸突袭行动反映出DHS、司法部与白宫里的反移民强硬派正在推行一种新体制。下述惯用伎俩已为此次突击执法的目标社群所熟知：滥用武力、绕过正当程序、捏造罪名、以及杀鸡儆猴式的暴力。这类策略的恶果早已屡见不鲜：在波特兰，一名退伍老兵遭袭，被拖入移民及海关执法局（下文一律简称ICE）办公点；国会候选人卡特·阿布加扎莱（Kat Abughazaleh）在芝加哥某移民监外被摔倒在地；一名墨西哥公民在驾车逃离ICE执法人员时遭枪杀；一名79岁的老人被边境巡逻队人员摔倒在地；纽约市审计长布拉德·兰德（Brad Lander）和纽瓦克市长拉斯·巴拉卡（Ras Baraka）被ICE以莫须有的罪名逮捕。如今，在明尼阿波利斯又发生了蕾妮·妮可·古德（Renee Nicole Good）惨遭杀害的事件，随后特朗普政府还企图栽赃她是“本土恐怖分子”。

ICE一面采取立威式的严打，一面开展更为常规的搜查。在这些例行公事当中，面部识别算法与街头执法人员的随意判断——而非法律地位、身份证件或司法程序——愈发频繁地决定着谁会被拘留和驱逐出境。在许多城市，公众对ICE的反对声浪已达白热化，有鉴于此，我们有必要停下来思考：这幅令人震惊的景象是否代表着某些崭新的东西。从某种角度看，眼下的执法机制反映出了美国长期以来奉行、并因全球反恐战争而进一步强化的治国方略：将边境问题内化（interiorization）到美国本土、警治活动（policing）种族歧视色彩浓厚、借驱逐手段打击意识形态对手，以及频繁诉诸定义模糊的紧急情况或例外状态。

但是，近几十年来，这些方法已被运行于国家机器内部的极右翼组织文化所改造。第二任特朗普政府利用这些文化，在DHS内部建立起一支异常强大的国内警治力量，并借助“大而美法案”（One Big Beautiful Bill Act）获得了巨额资源。它重构权力体系，扭曲机构职能，对主导着非公民群体（noncitizens）权利的秩序发起了严峻的挑战，同时也令公民身份本身转变为了一个更具弹性的范畴。我们应如何理解这一始于布什政府、经奥巴马政府扩充、继而为拜登政府所沿袭的国内安全机构的最新动向？这场针对移民的、不断升级的战争背后究竟有着怎样的制度动力？

要回答这些问题，我们首先需要考察特朗普迄今为止的移民政策：要理清近期拘留与驱逐行动的激增在何种程度上重塑了既存的框架。其次我们还可以考察这些机构在过去数十年里的变化如何为这一计划奠定基础——它们逐渐演变为“流氓组织”（rogue actor），其工会日趋激进化，推动了极右势力在全国范围内的扩张。

境内执法攻势

政府改革联邦警务的第一步，是系统性地为移民执法扫清法律与制度障碍。靠行政行为解散监督机构，将敏感数据与场所曝光给移民主管部门，扩大“快速”（expedited）遣返范围，以及无视合法居民与公民的正当程序权利。数百万人失去了获得保释与庇护听证的资格，临时保护身份（TPS）也接连被取消。与此同时，这届政府还打破了境内执法长达15年的下降趋势。ICE如今已将注意力从美墨边境转到各大城市，境内的逮捕率正以惊人速度增长。政府数据显示，ICE今年预计将遣返超过30万名非公民。

与制度性的攻击相配合，政府还大幅强化了国内的执法机构。2025年夏，特朗普签署的标志性国内法案（即“大而美法案”）决定要在2029年之前向移民执法部门投入高达1710亿美元的巨额资金。这笔投资的规模哪怕分项来看也是十分惊人的：466亿美元用于修建边境墙；450亿美元用于扩建移民拘留中心；182亿美元用于边境设施与相关项目；在ICE的96亿美元基本预算基础上再额外拨款300亿美元，用于加强遣返行动。到2029年，ICE的年度预算将会是现在的3倍，达到约280亿美元，令其成为美国最大的联邦执法机构。

该法案解决了ICE迫在眉睫的“资金危机”，同时还扩大了其律师、遣返官员与后勤员工队伍。它让美国移民执法机构与国防、科技及私营监狱等行业联系得更加紧密，合作地区的州和地方警察料想将会更深入地参与到移民执法工作中。

DHS迅速让这笔新资金物尽其用。为新招1万名ICE人员，它开出了一系列慷慨的招聘激励，其中包括免除学贷及5万美元的签约奖金。到2025年10月，招聘流程中超过15万名申请者的资格审查已让ICE疲于应对。若联邦的招聘目标真正实现，ICE的遣返官员总数将从6000人增加到16000人，而边境巡逻人员则将从20000人左右增加到23000人。此类增长，在很大程度上只是一种历史重演：该机构每每在边境政治登上新闻热点之际周期性地收获一大笔资金；不过也可以说这标志着ICE的执法与遣返团队进入了一个新时期，因为其人员配备水平自布什与奥巴马时期的上一次国内执法行动以来一直原地踏步。

联邦支出记录显示，截至2025年10月，ICE的武器支出较2024年同期增长了600%，主要集中在轻武器与防弹衣。另有2500万美元的订单流向了面部识别与监控软件，以便查找和拘留该机构日益膨大的目标清单。这些投资不仅反映出ICE力量的扩张，还反映出其日益军事化与技术化、意在为在美国城市持续开展行动做铺垫的趋势。移民执法人员及其联邦执法官同僚运用催泪瓦斯、闪光弹和橡皮子弹等群体控制手段，辅以超过必要限度的武力来“管制”抗议者及逮捕非公民目标，上述做法已经惯例化。

从量变到质变

尽管上述数字无论从什么角度来看都已经很惊人，但此次转变并非仅体现在数量上。新兴的执法型体制将联邦执法人员及其余人员熔冶为一个协同运作的整体，其重心是大规模的驱逐出境与意识形态化的警治。白宫已为ICE与海关和边境保护局（下文简称CBP）增派了最少33000名联邦雇员，他们具有司法部、联邦监狱管理局、缉毒局、联邦调查局、美国法警局以及烟酒枪炮及爆炸物管理局等机构背景。联邦紧急事务管理署（FEMA）的员工现在要负责筛选数千份ICE求职申请，而它自己的紧急资金则已被挪用于资助拘留场所。参议院的民主党人2025年12月发布的一份报告显示，五角大楼已有20亿美元资金被挪用于移民执法。若将驻扎在美国城市的国民警卫队士兵或被编入移民特别行动队的当地警察也计算在内的话，获授权的移民执法人员数量将会更多。

此类举措已损害到DHS的其它职责，包括那些与政府为自身大规模驱逐出境作道德辩护（moral justifications）这一举动有密切关系的职责，例如打击毒品或性交易团伙等。就连负责处理公民身份、庇护与工作许可申请的美国公民及移民服务局（下文简称USCIS）也已转变为执法部门，哪怕是前来参加入籍仪式的移民也会遭到毫不留情的拘束。

ICE和CBP长期以来在职权范围上的灵活性也为这次打击行动开了绿灯。从理论上讲，ICE的管辖范围为监狱、工作场所及社区等“境内”领域，CBP的管辖范围则是“边境”。然而在实践中，二者的活动经常重叠。拜登将境内资源迅速调往边境，而特朗普则将资源从边境转回境内，来加强驱逐行动。这种做法所容许的不单是增派人员：CBP的活动缺乏透明度和监督，享有在100英里的广阔“边境区”内讯问及拘留人员的特权，而居住在此区域内的人口超过2亿。换言之，只要边境局势保持平静，这种灵活的互通性（interoperability）就可以让上述两大机构把精力集中在境内。

拘留数据显示了境内被拘留人数激增的幅度。依照逮捕机构细分被拘留人数后，我们发现， ICE逮捕的人数占被拘留总人数的比例从2025年1月份的28%上升到了12月13日的82%。同一数据显示，6月的平均被拘留人数达到了5万人，为2019年以来的最高位，到2025年年底则已超过6.5万人，创下历史新高。

新增的被拘留者目前已被塞进原本就规模庞大、维护不善且设施简陋的拘留中心系统，实际被拘人数远远超出了ICE此前预想的41500人这一最大容量。尽管预计新增的450亿美元资金可扩大“至少116000个床位”的拘留容量，但这笔资源不太可能改善被拘留者的处境。恶劣的待遇早已根植于拘留系统的制度设计之中。因移民诉讼程序可能耗时数月乃至数年，暂缓保释听证会如今令更多被拘留者被塞进本就人满为患的拘留中心。这反过来又给ICE的拘留管理与医疗服务团队带来了更大的压力。这些团队本应负责维护拘留标准及提供医疗援助，但其忽视和虐待被拘留者的记录却屡见不鲜——随着ICE的营利性合作伙伴争相为迅速扩张的私营监狱部署人员，情况必将进一步恶化。

新的资金来源也开启了移民联邦制（immigration federalism）的新时代。ICE的工作高度依赖州、地方与地方执法部门的合作（因此“边境沙皇”汤姆·霍曼也对庇护城市之类的措施表达了强烈的不满）。诸如287(g)协议之类的项目透过补贴拘留开支并授权地方当局逮捕移民，加强了联邦与地方之间的联动。实际上，这些举措让个人可能遭遇移民执法人员的场所大增，如公共空间、监狱或是半路被拦车询问。除开向“边境州”提供的100亿美元补偿外，到2029年还将有额外的35亿美元补偿流入州和地方，使合作州可以加大对移民执法的投入。大量资源可以为缺钱的“红县”（指反移民州）提供数千项执法行动的资金，2025年1月以来新签的协定至少已有730项。

重新定义犯罪

2025年4月，霍曼要挟各城市，声称地方当局若不与ICE合作则将实行更多连带逮捕（collateral arrests）：“庇护城市将面临最不乐见的后果——进驻你们社区的执法人员会变多，因为……如今我们不得不派出整个团队去抓坏人。” 这显然是虚伪的。庇护城市可以通过牺牲“犯罪”移民来规避ICE执法这一构想，与特朗普政府高得吓人的遣返配额（若不逮捕无罪者，它从统计学上讲根本就无法实现）以及被拘留者中无犯罪记录者比例极高的事实都相矛盾。10月初以来被ICE逮捕与拘留的人里，有72%未犯过任何罪。 还有更多被拘留者是因为停车罚单或非暴力的毒品指控等轻微违规而成为调查目标。政府近期以意识形态为由，威胁要“撤销”在外国出生的公民的国籍，这意味着数千万美国人可能很快就会因抗议或公民抗命（civil disobedience）等行为而遭到驱逐。

这是一种系统化的企图，旨在重新定义犯罪，以便将更多的移民与行动主义者涵括进来——如通过扩大“恐怖主义”的法律定义，将各式政治异议纳入其中，或将芬太尼指定为“大规模杀伤性武器”等。在此类语言游戏之外，新的执法体制在移民执法时也抱有一种更加泛化的眼光。ICE某外勤主管去年在阿灵顿的一次招聘会上吹嘘称，ICE与其它执法机构的不同之处在于“[ICE]擅于阻止受害者的产生……我们防患于未然。”

“犯罪行为”（criminality）长期以来一直是移民制度矛盾的概念枢纽。几十年来，亲移民的立法者透过区分“坏”移民与“好”移民而赢得了部分改革，对前者处以严厉的刑事处罚或驱逐出境，同时增加后者的入境人数。这种做法有两处利点：第一，通过立法严厉打击“犯罪”移民，政策制定者可借此牺牲非公民的权利来推行扩张性移民政策；第二，它赋予行政官员更大的自由裁量权，令他们可以将驱逐出境作为一种政治筹码：依据当时的形势需要随时调整驱逐出境率。这种安排对依赖移民的企业主有利，因为他们可以继续雇用大量非公民劳动力。因缺乏法律资源，美国有超过900万的无证劳工面对雇主只能仰承鼻息。

在反恐战争爆发前的几十年里，这些动向扩大了公民与非公民之间的法律鸿沟。此后，对边境安全的新投资又让移民机构得以蓬勃发展，为DHS内部的极右翼倾向提供了不受监督的温床。这正是特朗普政府赖以建立的基础。鉴于有组织的资本不再偏好柔性影响——即倾向于减税、放松管制以及在移民执法上搞幕后交易等——如今操控国家机器的力量也放弃了现行的选择性执法模式，转而采取大规模驱逐这种焦土战术。为充分理解这一转变，我们必须更深入地考察布什时代以来与ICE及CBP相关的政治制度变迁。

流氓机构

自成立以来，监管不力与薄弱的内部控制一直困扰着DHS。除了执行诸如“骨肉分离”（family separation）这样备受公众争议的政策外，CBP成员还卷入了一系列丑闻，如绑架、性暴力、不合理使用武力、虐待未成年、在私人社交媒体页面发布种族歧视信息以及广泛的腐败。

这一纪律危机乃是国内安全体制因应“反恐战争”需求而重构的产物。根据调查记者加瑞特·格拉夫（Garrett Graff）的记录，ICE的人员规模从“9·11”前的9000人迅速扩张到奥巴马时期的21000人，招聘标准也因此而大幅放宽；而CBP直到2014年才建立起一套自洽的内务调查流程。ProPublica的一份报告指出，违规行为调查演变成了多方角力，关系到“CBP地方主管、CBP全国性内务部门、DHS监察长办公室、DHS民权办公室，在某些情况下还牵扯到FBI和司法部”。CBP的内务部门人手不足，根本无法处理该机构日益增长的纪检工作。

问责的缺失与DHS的权威危机交织在一起。虽然ICE和CBP都受益于DHS对安全体制的重构，然而将这些机构视为反恐战争改革的被动受益者也是不对的。事实上这两者的关系还经常相反：ICE和CBP内部的激进派利用与移民问题有关的政治争端，在DHS内部攫取资源、自主性和权力——依自身想法积极地重塑着该部门。此类政治动员主要通过各自的工会即全国移民海关执法局理事会（下文简称NIC）与全国边境巡逻理事会（下文简称NBPC）展开。身为旨在维护基层人员物质利益的组织，这两个工会都成了滋养极右翼的温床。它们还找到了特朗普这个显而易见的盟友，而特朗普反过来也视这些工会为自己在DHS的潜在权力基础。

因保护与惩罚移民之间的脆弱平衡开始崩塌，NIC和NBPC内部的反叛能量在奥巴马的第一个任期里变得尤为明显。出于为全面的移民改革凝聚共识的考虑，奥巴马曾下令进行创纪录的境内遣返（但这最终被证明为徒劳），但ICE和CBP内部的要人仍猛烈抨击他们所认为的通融过头的（accommodationist）“开放边境”政策。此分歧在移民机构内部引发了长期的权斗：一方是务实派，另一方是激进派，后者主张在美国移民体系的整体布局里就不该再有特赦这种东西。

2010年，ICE工会主席克里斯·克雷恩（Chris Crane）对当时的ICE局长约翰·莫顿（John Morton）发起不信任投票，理由是他支持特赦改革以及人手不足。克雷恩后来因“童年入境者暂缓遣返手续”（DACA）行政令而起诉奥巴马政府，2013年又在某场公布对移民持折中态度的立法的参议院新闻发布会上被强行驱逐出场。与此同时，腐败和虐待丑闻频发的CBP感到自己处处受制度限制，难以施展拳脚，与奥巴马政府的关系日趋紧张。

2016年是个转折点，在基层人员政治倾向日益明显的背景下，NIC和NBPC决定首次进行政治背书，押注特朗普。NBPC声称：“所有应为当今困扰美国的问题负责的人都在反对特朗普，”并警告称“如果我们不巩固边境，美国社区就要继续受那些掠夺无辜者的帮派、卡特尔和暴力犯罪分子的侵害。”NIC也谴责希拉里·克林顿是“开放边境的激进分子”，称其政策将迫使官员“违背其维护法律的誓言”。

随着特朗普的胜选，这场豪赌也收获了回报，特朗普赋予了这些机构更大的执法权、资源和声望。尽管NIC视新政府为盟友，但当特朗普被指对亲移民势力妥协时，NIC也毫不避讳地批评了他。工会代表声称特朗普政府“背叛”了诺言，因为他保留了奥巴马时期的ICE团队（其中包括时任代理局长霍曼，他曾被指责管理不善与浪费资源）。克雷恩发表了一封公开信，称特朗普还在延续奥巴马时代的压缩人员、政治正确以及与庇护城市媾和的政策。他写道：“我相信你找不到比ICE执法与遣返行动处的人更被自己的领导和主管讨厌的执法官员。”

2017年，NBPC动用其巨大的影响力，将仅仅上任7个月、持改革倾向的首位“空降”局长马克·摩根（Mark Morgan）赶下台，理由则是不满其支持全面移民改革中有关入籍渠道的条款。当时工会主席布兰登·贾德（Brandon Judd）在接受福克斯新闻采访时评论称，移民“在我看来比动物还糟糕……动物对待同类的方式都比MS-13对待人类的方式要好。”这些强大的组织在反移民政治上的持续发力无疑推动了第一届特朗普政府的进一步右转。

（译者注：MS-13是美国黑帮组织，由来自萨尔瓦多的移民在80年代成立）

事实上，DHS的权威危机此时已令最狂热的反恐战争实践者也开始担忧。在2020年6月至7月“黑人的命也是命”（BLM）抗议活动的高峰期，布什时期的DHS部长迈克尔·切尔托夫（Michael Chertoff）曾警告称，政治化倾向在他曾经负责过的部门里日益严重，并对DHS的人员开始“身着无明确身份标识的迷彩服执行任务”表示担忧。切尔托夫还声称，移民官员故意无视童年入境者暂缓遣返手续的申请，属于公然蔑视最高法院裁决。

这一观点获得了多位曾任职于DHS的部长（包括正职和代理部长）的默认，他们曾作为一个跨党派小组担任过2020年大西洋理事会有关“DHS的未来”研究报告的顾问。该报告详细描述了因“骨肉分离”政策而受到的批评、内部对所谓“抓了就放”政策的不满，以及ICE和CBP被部署到抗议活动中所产生的士气问题。报告还引用了格拉夫2019年曝光CBP基层人员不满的记录，反思“改变CBP的文化是否会有助益”：

对今天在职的大多数CBP人员而言，该机构在他们最初加入时承担着保护国家免受恐怖分子及毒贩侵害等重任，具有准军事性质。然而，他们发现自己现在成了一个更平庸的人道主义机构成员——成了那些在越境后主动自首的移民家庭的国家一线迎接者。CBP的文化难以应对这一挑战，也没有足够的人力或政府其它部门的支持。

2020年大选后，特朗普政府试图利用ICE和CBP工会来削弱即将上任的拜登政府。时任DHS代理副部长肯·库奇内利（Ken Cuccinelli，后来成为“2025计划”的参谋之一）单方面宣布，所有影响ICE人员的DHS政策变动都必须经过ICE工会的批准。虽然这一策略没能成功，但ICE人员仍继续无视新政府的联邦执法指南。2022年，国家情报委员会（NIC）向劳工部提诉，企图在美国政府雇员联合会（AFGE）中寻求“自治”，并要求对其母组织劳联-产联（AFL-CIO）实施审计，克雷恩声称它们是存在“反执法”偏见的“极左组织”。

过度扩张

我们应如何理解ICE和CBP工会的最终目的？这些组织最引人注目的地方在于，它们对移民执法的物质与意识形态投入往往是相互强化的。长期以来，反移民派一直认为，限制移民数量有助于保护本国公民的劳动利益，但这两者之间的联系通常很模糊；不过，对ICE和CBP的人来说——其生计实际上仰赖移民执法力度——这一点却再清楚不过。对那些身处反移民大战前线的人而言，本土主义政治与直接的物质利益合而为一，驱使他们支持以消除一切形式大赦为宗旨的“零容忍”政策。正是这样的制度文化给了特朗普政府可乘之机，导致DHS民权司与拘留监察员办公室被裁撤。

2025年10月下旬， ICE领导层发生了一次大规模清洗——策划者据说是特朗普的非正式顾问科里·莱万多夫斯基（Corey Lewandowski）——令CBP获得了更大的遣返行动控制权。如今领导该工作的是在CBP服役多年、为该机构“牛仔文化”典型代表的格雷戈里·博维诺（Gregory Bovino），他在加州乡村地区不择手段的移民突袭行动给政府留下了深刻印象。在最高法院默许下，博维诺将其标志性的无差别逮捕和激进的种族定性执法（racial profiling）带进了“敌对的”庇护城市。

这一变化发生在遣返人数未达政府既定目标的背景下。它表明即使ICE在美国境内的正式逮捕人数不断攀升，CBP也注定会成为膨大的执法体制中的主导力量。 ICE的人员扩充有利于CBP将准军事思维（paramilitary mentality）延伸至境内。DHS发言人对NBC新闻称：“政府认为完成任务的不是ICE”，而CBP只是“奉命行事而已”。

如今，ICE/CBP与特朗普之间的密切关系反而开始限制特朗普自身的行动空间。他原本希望让农民和酒店经营者免受过度执法，但斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）迅速撤回了“暂停工作场所执法”的命令，破坏了前述初衷。不久后，白宫态度大转弯，强调在国会尚未“达成协议”的情况下必须“大力推广”此类工作场所执法。该事件表明特朗普与移民执法之间的权力勾连已让总统自己的指令窒碍难行。如今随着博维诺的接任，这一趋势必将进一步深化。

尽管美国大部分民众长期以来对移民体系的真相知之甚少，但公众舆论的转变表明许多人现在开始意识到现行框架的极端性。明尼阿波利斯和其它一些地方最近发生的事件反映出法外执法行为已肆无忌惮，其做法已超出任务必要范围，而惩罚本身也成了目的。特朗普的移民议程的本质已昭然若揭：通过过度扩张执法权来破坏法治。随着ICE和CBP的权力及自主性不断增强，各类群体（合法居民、联邦雇员、行动主义者）也落入了与移民镇压的传统目标相似的处境，他们无法依靠任何有可能约束国家强权的规则。

这些机构长期以来的做法正契合了公民身份趋于弹性化以及正当程序保护面临消亡的现状。它们的大举扩张标志着国内安全机器得到了前所未有的强化。尽管这一发展令人深感不安，但它既非突如其来，也非无法解释，更不单单是特朗普政府的顶层设计。在此前多届政府的管理下，资金、设备和资源无条件地流向了DHS及其移民下属机构，令它们在过去几十年里得以在极度缺乏问责的情况下运作。这反过来在该机构的基层职员中培育出一种日益强硬的反移民政治倾向，其工会姿态激进，力求排除来自雇主和政策制定者双方的阻力。民主党和共和党则遵循这种两党共有的逻辑，多年来在移民问题上不断右转。不受限制的资源由此促成了极右翼执法体制的壮大；惟有清算其预算和制度基础才有可能遏制它。