亚当·图兹：发展的终结

【编者按】欢迎来到「图说政经Chartbook」。这里是由知名历史学家、哥伦比亚大学教授亚当·图兹（Adam Tooze）主理的Chartbook的中文版，经图兹教授本人授权。Chartbook是当今英文世界最具影响力的Newsletter之一，每周定期更新，用图表解读全球政经世界的激流与暗涌。

毋庸赘言，联合国可持续发展目标（SDGs）的理想与今日现实之间存在巨大落差。图兹在文中指出，近年来西方的发展援助虽以普世主义为指向，但往往在地缘博弈面前显得脆弱且低效；与此同时，中国等新兴力量的崛起，则推动了另一套发展逻辑的形成。

本文英文版是《外交政策》杂志（Foreign Policy）2025年9月刊封面文章The End of Development。

作者：亚当·图兹

译者：包岳涵江

责任编辑：高铂宁

三月的第一周上演了一幕堪比《副总统》主创阿曼多·伊安努奇笔下的黑色政治喜剧。在一段宛如讽刺剧本的场景中，美国成为联合国大会中唯一投票反对设立“国际希望日”与“国际和平共处日”的国家。更令人瞠目的是华盛顿方面为解释后者决议立场而宣读的正式信函。

在这封信中，美国政府断然拒绝了联合国可持续发展目标（SDGs）的全部内容。这并非像退出《巴黎协定》气候承诺那样简单的撤离，而是对改善人类物质条件的集体愿景作出的明确谴责。信中宣称，美国选民在上一届选举中已发出明确指令：政府必须将美国置于首位，首要关切本国人民福祉。

然而，这一辩护并未止步于民族主义。它延伸为更广泛的地缘政治批判。该信指出决议措辞——特别是其中提及的“和平共处”——可能被解读为对中国和平共处五项原则的认可。同样，美国反对决议中“文明对话”的表述，认为这是对全球文明倡议的呼应。

实际上，美国立场将该决议描绘成对中国共产党的意识形态的暗中支持，并试图通过将其塑造成存在意识形态偏见的产物，来削弱可持续发展目标框架的合法性。为求万全，该信函还对“性别”和“气候意识形态”进行了侧面攻击。

当世界其他地区继续推进投票时，特朗普政府的干预暴露了一个事实：围绕可持续发展目标的明显共识——自2015年以来被吹捧为全球发展蓝图——已然瓦解。

这种粗暴的批评令人难堪，而美国取消急需的援助更是违背常识性人道主义的罪行。但对MAGA群体的愤慨不应成为掩盖更广泛、更全面失败的烟幕弹。

可持续发展目标的宏大愿景始终是一场胜算渺茫的豪赌，而实践中其成效之微薄，不禁令人质疑：这究竟是全球精英阶层自我标榜的表演，还是真正具有实质意义的行动？为了满足集体虚荣心，他们需要向自己和世界证明拥有全面而宏大的愿景。但要动员并持续推进实现可持续发展目标，则是另一回事。

而这种态度本身，恰恰反映出人们拒绝承认发展的实质内涵，也无意预见现状维系者在变革发生时将如何反应。回望过去，可持续发展目标虽以宏大格局与博大胸怀为标榜，终究不过是试图构建一个以普世价值观电子表格而非政治博弈为轴心、以公私经济利益完美融合为基石的世界。

这或许承诺了一个“更美好的世界”。但那是一个超越冲突与政治的世界，是“历史终结论”思想的最后喘息。至少在这点上，让美国再次伟大甚至可能言之有理。

当我们观察到发展发生时的景象时，对西方发展方式虚伪性的怀疑便愈发加深。

中国作为发展史上最伟大的成功典范，已使数亿人口摆脱贫困。外国援助、投资和贸易固然有所助益，但真正的引擎在于国内动员和国家主导的投资。或许正因如此，中国的成功并未促进对基于规则的国际秩序的信任或共识。相反，它引发了一场新的冷战。

继美国总统巴拉克·奥巴马实施“亚太再平衡”战略后，在唐纳德·特朗普首个任期、拜登政府时期以及特朗普2.0时代，中国已被明确认定为美国国防部面临的首要威胁或挑战。这源于中国日益精进的军事技术及其对南海的修正主义立场。但最关键的排名依据是中国的经济实力——北京当局将其视为扭转“百年国耻”的象征。在强大民族国家主导的时代 ，任何规模显著的发展，几乎必然构成对国际现状的威胁。

倘若中国尚未能证明这一点，俄罗斯则是更好的例子。1990年代末的俄罗斯濒临崩溃边缘。其首位民选总统鲍里斯·叶利钦深受华盛顿控制。现任总统弗拉基米尔·普京的战略独立性与国内合法性，皆建立在经济金融复苏的实绩之上。而这一切同样源于一种历史使命感，由积怨所驱动。自掌权之初，普京始终将经济发展、国家复兴与自我主张——不惜在必要时动用武力——视为不可分割的整体。

这也不足为奇。普京2022年对乌克兰发动全面战争的决定，是一场误判的高风险赌博。但他惯于耀武扬威的做法并非特例，而是符合历史常态。他推行的大国政策版本充满残酷色彩，将经济实力和集体福祉视为服务于国家主权和国家权力的手段，这并古代制度的权力平衡逻辑。普京的先驱者是19世纪侵略性帝国主义的倡导者。

在那段动荡时期所造就的碎裂地带——尤其是中东地区——这种逻辑至今仍在发挥作用。例如，以色列、土耳其和阿拉伯联合酋长国便是明证，它们正是奥斯曼帝国与英国在中东权力博弈历史中分裂产生的产物。

现代发展经济学本身并非诞生于地缘政治的纯真时期，恰恰相反。从19世纪30年代弗里德里希·李斯特等思想家的著作开始，它便与早期美国新兴的国家利益以及德国统一的愿景紧密相连。1920年代至1930年代，东欧新独立的国家与西欧帝国政权中的技术官僚精英们，共同倡导有意识地推动国家主导的经济增长。波兰人和罗马尼亚人渴望发展自身实力以抵御贪婪的邻国。在民主时代，荷兰、法国和英国则需要实现殖民地的现代化，使其实现自给自足。

发展经济学无论在理论还是实践层面，其真正成熟主要得益于冷战时期美国主导的去殖民化斗争。这些斗争塑造了对世界的新认知——世界被划分为三大区域：第一世界的美国阵营；共产主义的第二世界；以及第三世界，发展政策将被应用于此。在欧洲的马歇尔计划、拉丁美洲、印度尼西亚或越南等地的行动中，美国发展经济学实质上是对抗斯大林领导的苏联与毛泽东领导的中国所倡导的发展模式、政治体系及地缘政治阵营的解药。

其成效至少可说是参差不齐。在西欧以外地区,取得最佳成果的国家——并非偶然——正是与美国关系最为密切的东亚国家：日本、韩国和台湾。这些地区紧密融入了美国在亚洲的总体战略。然而，过度成功也可能成为问题。1980年代，许多美国人忧心忡忡地关注着来自日本的科技工业挑战。这种最初的“亚洲入侵”幽灵，深刻塑造了特朗普对自由贸易损害美国利益的悲观观点。

成功案例实属例外。总体而言，1970年代和1980年代是发展政策灾难性的时期。拉丁美洲深陷债务危机的泥潭。撒哈拉以南非洲饱受艾滋病肆虐之苦。印度深陷极端贫困。中国才刚刚开始艰难摆脱困境。

冷战结束后，正是在这样一个鲜明的背景下，1990年代的发展经济学转向了新的普世主义方向。1987年布伦特兰委员会报告（Brundtland Commission Report）将可持续发展理念引入主流，承诺建立一种基于生态平衡共同利益的新型价值观综合体系。

随后，通过1992年地球峰会和1995年世界社会发展首脑会议，这一理念被进一步细化为六项可监测的国际发展目标。这些目标既包含基本物质诉求——贫困人口数量减半、实现普及初等教育、降低婴幼儿及孕产妇死亡率——又涵盖更广泛的社会目标。联合国继而通过八项千禧年发展目标（Millennium Development Goals,简称MDGs）阐明其反贫困优先事项。这些目标连同私营慈善机构在全球公共卫生领域的广泛参与及全面债务减免措施，将为贫困国家在全球化新时代开启崭新局面。

在中非地区，灾难仍在持续。但随着1997年危机冲击的消退，亚洲巨头——尤其是孟加拉国、中国、印度和印度尼西亚——取得了显著进展。这反过来又催生了大宗商品繁荣，为拉丁美洲新兴中产阶级带来了显著的经济提升。

正是在这段“全球增长”的辉煌时期，可持续发展目标的起草工作拉开了序幕。2010年代的愿景是全面的：不让任何人掉队。发展是基本人权，发展必须具有可持续性。环境而非帝国主义或地缘政治竞争，被视为发展的终极制约因素。

可持续发展目标源于更具针对性的千年发展目标。在此过程中，它们积累了大量理想化的目标和技术官僚式的抱负，最终凝练为17个目标和169项具体指标，批评者认为这些目标过于理想化甚至乌托邦式。人们曾寄望于通过全面的目标框架和绚丽的图表超越政治与地缘政治的局限。时至今日，支持者仍佩戴彩色车轮徽章以示认同。

2015年全球三大协议——关于融资的《亚的斯亚贝巴行动议程》、联合国可持续发展目标投票以及《巴黎协定》的通过——催生了一批经济学家，他们一致认为每年需投入约5万亿至7万亿美元（约占全球GDP的5%-7%），以推动全球迈向可持续繁荣的未来。其中约4万亿美元的额外资金用于满足发展中国家的需求。通向更美好未来的关键在于一场巨额投资热潮。

表面上看，这种“大推动”式规划是一种对1950年代国家主导型经济发展的回归。然而，历经数十年的新自由主义紧缩政策，人们已无意重启“大政府”模式。填补这一空白的重任落在了名为发展融资的新兴经济领域肩上。其核心理念——即“混合融资”——主张公共资金不应独自承担发展重担，而应用于“降低私人投资风险”，从而使数十亿美元政府援助撬动数万亿美元私人投资。

这种乐观情绪——或者该称之为炒作？——在2021年苏格兰格拉斯哥联合国气候变化大会上达到顶峰。全球金融机构大肆宣传，通过撬动数十亿公共资金，可释放逾130万亿美元的私营资本用于绿色能源与可持续发展。在这场发展融资神话的巅峰时刻，站在舞台中央的不是别人，正是加拿大未来总理马克·卡尼——当时他刚卸任英格兰银行行长职务，却已然成为全球中心主义的魅力领袖。

回望过去，可持续发展目标如今看起来与其说是新纪元的曙光，不如说是单极世界“历史终结”幻想的垂死挣扎。 混合融资的实际成效惨淡，远未实现“数十亿撬动数万亿”的承诺——私营资本动员规模往往杯水车薪。在绿色能源和人工智能等关键创新领域，发展中国家非但未能迎头赶上，反而被甩得更远。

与可持续发展目标的宏伟愿景相比，现状令人失望。但这些愿景当初究竟有多严肃？2015年时，是否有人设想过它们实现后的世界？比如设想，倘若巴西真能成为如日本般的经济与科技强国。或埃塞俄比亚、尼日利亚达到土耳其的国家治理能力及人均GDP水平。

此类情景往往令人耸肩，部分是因为这类未来被认为难以实现——但更深层的原因在于，细究之下，任何此类情景都令人极度不安。其地缘政治影响将难以估量。试想，若墨西哥人均GDP达到加拿大水平，这是否会对美国构成令人不安的挑战？答案显然是肯定的。与此同时，我们更容易将这套特定的可持续发展目标视为理想而非现实。

即将到来的非洲世纪同样面临着尤为严峻的困境。未来数十年的人口预测清晰明确：非洲多地人口密度将飙升至欧洲水平，其在全球人口中的占比预计将突破25%。到2050年，全球40%的新生儿将诞生于非洲，其年轻劳动力占比将远超当前水平。然而世界其他地区尚未对这样的未来图景——如尼日利亚或坦桑尼亚的城市成为全球重大科技创新中心——有任何概念。近期埃塞俄比亚、胡塞武装和卢旺达的案例揭示了这种挑战的严峻性：每个案例都证明了发展如何赋予实质权力——无论利弊，都意味着能够投射力量、塑造叙事、推进国家项目。

正如这些例子所示，关键不仅在于相对规模更在于绝对水平与门槛。卢旺达虽远未实现全面繁荣，却已拥有精锐军队。胡塞武装在也门甚至未能垄断政权，却能向以色列发射导弹、对全球航运发动战争、并与富裕国家的海军展开交锋。

因此，发展本质上具有政治属性。它关乎权力——行动的能力。一个更发达的世界，从定义上讲，必然呈现出更强烈的多极化特征，也更难以掌控。

鉴于特朗普政府的特殊性，这种普遍趋势的影响在欧洲各国的反应中体现得更为明显。法国、德国和英国都自诩为基于规则的国际秩序捍卫者。它们都宣称忠于可持续发展目标，也绝不会在联合国投票反对和平与希望的议案。但与美国一样，它们也都在大幅削减援助预算。原因何在？因为乌克兰。若国家安全至高无上，那么导弹和坦克比在萨赫勒地区推行可持续发展所做的徒劳努力更具战略价值。

无论可持续发展目标的各个组成部分——诸如降低儿童死亡率和促进数字包容等崇高目标——将面临何种境遇，有一点是确定的：政治中立、获得普遍认可的发展议程时代已经终结。

这并不意味着混乱不可避免。正如国际关系建构主义者亚历山大·温特所提醒的：“无政府状态取决于国家如何塑造它。而正是这种特性，使得特朗普政府的挑衅行为不仅令人尴尬、不便，更具有危险性。诚然，可持续发展目标存在虚伪之处。但推翻它们却不提供替代方案，这并非现实主义——而是虚无主义。

可持续发展目标的退场本应令人深感遗憾。它们展现了非凡而全面的愿景，与《巴黎协定》共同标志着某种普世主义的巅峰时刻。

我们当然不应陷入肤浅的愤世嫉俗，对可持续发展目标不屑一顾，或是以美国国际开发署（USAID）是美国权力的工具为由对其嗤之以鼻。这项全球最大援助行动之所以成为美国影响力的有效载体，不仅因其宣传作用，更在于它确实挽救了生命。

在后特朗普时代，务实的做法不应是否定发展理念本身，而应区分不同的发展要务。

若不想沦为自身婉言的牺牲品，我们必须认清拯救生命与发展实为两回事。将二者混为一谈，无异于不自觉地附和了可持续发展目标时代那种空洞的普世主义——在这个时代，无论饥饿的儿童还是5G宽带接入，所有事物和所有人都有官方规定的目标。海外发展援助的统计范畴涵盖一切：从支持乌克兰难民到苏丹的实际基础设施建设与紧急援助。

外国资金最关键、援助削减代价最惨重的领域，在于疏解难民危机和应对当下的医疗紧急状况——例如在失败国家和极端贫困地区应对艾滋病、疟疾、结核病等疾病，而非单纯的“发展”项目本身。

此类援助需求的出现，自然意味着更广泛的失败。德国境内的乌克兰难民与乍得境内的苏丹难民处境迥异。但无论解决苏丹和乍得两国的长期发展问题多么重要，无论德国在将移民融入劳动力市场方面仍有多少工作要做，当务之急仍然是保障人民基本生存。

世界银行数据显示，当今最悲惨的人群——那些深陷极端贫困、面临严重营养风险的人——半数集中在脆弱冲突国家，包括阿富汗和缅甸，但尤以叙利亚、也门及撒哈拉以南非洲地区最为突出。基础救济援助以及及时到位、资金充足且组织完善的维和行动至关重要。目标并非雄心勃勃的长期发展目标，而是维持基本社会秩序并预防饥荒与疫情。

尽管从长远来看这并非真正的发展，但对最严重灾区而言，国际行动仍扮演着值得肯定且不可或缺的角色。针对最严重危机地区的援助资金长期严重短缺，任何希望施以援手的富裕国家都可直接填补这一缺口。正如叙利亚危机所示，像土耳其东部那样简朴但组织完善的难民营体系既能使数百万人免于深陷绝境，又能遏制地区局势进一步动荡的风险。

就实际发展而言，成功显然没有通用公式。投入数十亿资金也无法保证成功。但这番论断与“我们没有将历史导向理想方向的通用公式”同样平庸。发展绝非单纯的工程或牙科诊疗——尽管它无疑包含架桥修路与治牙补牙。凡是产生过重大影响的发展案例，无不体现着深谋远虑的社会变革，堪称最宏大的历史创造。这种发展不应当通过公式，而是应当作为一种相互关联的、兼具融合而不均衡发展的历史进程来理解。

向一个怀有历史使命感、并得到强大政治和社会力量支持的政权注入大量援助——例如在后大屠杀的卢旺达——可以带来切实的效益。在腐败且不负责任的政权下，将少量有条件贷款分散投向孤立项目，其结果可想而知——无非是滋养援助产业，并使一些或多或少不择手段的个人获益。

关键在于，明智地选择合作伙伴，搭建平台以通向自给自足，而非陷入对援助的依赖。一个有能力的国家应能够妥善处理外部援助的注入，同时避免形成病态依赖——而对这些援助的善用将进一步提升其治理能力。

要识别这类国家——以及随之而来的释放其累积性发展进程的可能性——需要实地知识、长期承诺、判断力以及在艰难抉择中咬紧牙关的决心。外部援助只能作为国内资源动员这项艰巨任务的补充。

技术注入能提升生产力；外国资本可缓解投资与消费之间的权衡取舍。但归根结底，国家需要调动自身劳动力，将长期增长置于即时需求之上。借贷是筹措必要资金的途径之一，但要使之可持续，国家必须具备征税与支出的能力。

除了这些基本的经济要素之外，任何宣扬投资具有神奇效益或外国援助必然存在陷阱的普遍理论的人，都应被视为初步嫌疑人。有一点可以肯定：如果你不做出实质性承诺——而这通常适用于长期资金不足的发展支出——就不要指望获得重大成果。 西方援助往往如同热锅上的水滴，尤其是在挽救生命与实现自给自足的发展之间界限模糊且充满冲突的领域。

近年来，关于西方如何“失去萨赫勒”的问题引发诸多哀叹与扼腕。自2017年起，欧洲国家协助启动了逾千个项目，作为所谓萨赫勒联盟的组成部分。当时西萨赫勒地区约有1000万最贫困人口，其人类发展指数也与此相符。尼日尔曾长期被誉为西方影响力的堡垒。但在2023年政变推翻穆罕默德·巴祖姆领导的改革政府之前，该国近三分之二人口仍不识字。显然，尼日尔亟需在教育、灌溉和基础医疗服务领域投入资金。而援助资金确实曾不断地涌入。

但援助的具体规模应当是怎样的？在2020年代初政变发生前，尼日尔每年获得的援助资金不足18亿美元，而该国人口为2500万。按人均计算，2021年这笔款项仅为71美元，相当于每周1.37美元。在这笔微薄的总额中，约7美分用于教育，15美分用于医疗，30美分用于生产和基础设施建设。26美分用于维持最贫困人群生存的必需开支。

那么显而易见的问题是：每周1.37美元能产生多大效果？ 这笔钱既要满足最紧迫的生存需求，又要用于长期投资。区区几分钱能对一个国家的教育或医疗产生多大影响？不该指望微不足道的投入带来巨大成效，更不该以援助促进发展的低效为借口削减预算——毕竟连尝试都未曾真正开始。

为扩大公共资金规模，混合融资模式依托公私合作伙伴关系，这引出了援助与发展的第三维度——可被称为全球政治经济。若向高风险、低收入国家提供大额贷款，就应预见到部分贷款会出现坏账。正因如此，它们才被称为高风险国家。正因如此，贷款方才能要求高利率，并向全球北方的公共贷款机构和发展机构寻求去风险援助。如果出现问题，债权人必须愿意承担损失。这是他们签约时就应承担的责任。

然而，债务重组进程依然屡屡未能实现这一目标。私营债权人竭力讨价还价，争取一切可能的让步，并借助美英法院为其提供支持。借款国因惧怕遭受毁灭性评级下调而不敢强力主张自身权益。国际货币基金组织等金融机构最终通过提供对冲融资，实质上为富裕国家的贷款方提供救助，使私人债权人得以以最小损失退出。与此同时，与此同时，西方金融中心通过助长资本外逃并提供银行匿名服务的方式，协助当地精英进行腐败掠夺与资产剥离。

所有这些议题在发展界早已讨论良久。积极推进债务重组、选择有能力的合作伙伴、促进国内资源调动、建立公平公正的国家税收体系以杜绝资本外逃漏洞——这些并非呼吁建立宏大的“新秩序”，也非要求对可持续发展目标进行照搬式替代。

相反，我们需要的是愿意采取具体的“重新调整”行动——例如改变伦敦金融城周边英国法院被用于维护债券持有者利益的运作方式；解决肯尼亚债务谈判与税收政策之间激烈的分配斗争；或改革损害加纳小农生计并助长大规模走私与腐败的可可定价政策。

如果美国缺席了对数百万面临艾滋病和疟疾风险人群的紧急资金援助，没有任何力量能阻止其他G20成员国或挪威、卡塔尔等拥有雄厚资源的小国挺身填补缺口。同样，也没有什么能阻止它们寻求其他合作伙伴——这首先意味着要面对中国的问题。

中国是世界上最伟大的发展成功典范。在此基础上，中国已崛起为贷款方和发展力量。在2016-17年的鼎盛时期，“一带一路”倡议下的贷款额一度与世界银行持平。尽管“一带一路”随后放缓，但中国的战略方向依然清晰。中国共产党认为，物质转型是合法性与和平的关键。中国领导层反复强调习近平说过的话：发展才是硬道理。

习提出的全球发展倡议是中国对可持续发展目标的回应。这并非全面否定，更非直截了当的谴责，而是通过重新定义聚焦于八大核心领域：扶贫、粮食安全、疫情应对与疫苗、发展融资、气候变化与绿色发展、工业化、数字经济以及数字时代的互联互通，所有行动均以“注重成效”为宗旨。

中国是否希望并期待这一议程的实现有助于建立友好关系？当然希望。这是全球权力博弈吗？当然是。中国是否想就人权和选举问题讨价还价？不，它不想。中国是否更愿回避这些议题？当然。

这些正是习所称的“底线”，西方自由派执着纠缠这些显而易见的差异毫无意义。与中国合作不可能让你的所有诉求得到满足。与其奢望“全包式发展”，我们更需厘清自身底线所在。

我们所处的这个世界，未来既不会被普世准则所规划，也不会被色彩鲜艳的可持续发展目标和可爱的信息图所勾勒。无论是个人层面还是集体层面，推动发展的原始而迫切的驱动力，与其说是对权利的追求，不如说是对权力的渴望——对资源的掌控力、购买力、抵御他人影响的能力、获得安全保障的能力，以及在可能的情况下确立自身控制区域的意志。在这种意义上，发展不仅关乎勾选清单和追逐目标；它本质上必然具有政治性和地缘政治性。

2015年那种勾选清单式的愿景已不再属于我们的世界。但美国以咄咄逼人的主权之名拒绝共同的联合国议程，沉溺于一种谴责政治，这种姿态更像是一个饱受压迫的发展中国家，而非曾经的单极霸权国。相比之下，中国将现实政治与意识形态及国家利益相融合的做法，不由得显得理性而平衡，更拥有无与伦比的国家发展记录和庞大资源作为支撑。

西方自由主义或许会抗拒，但假装两大超级大国之间毫无差异是愚蠢的。若西方其他国家想与中国在全球发展议题上竞争且合作，就必须提出自己的更务实且更贴合实际的替代方案——既要区别于可持续发展目标，又要区别于特朗普式的倒退主义。