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几天前，德国基民盟和社民党达成了一项惊人的协议，计划推出大规模财政扩张，打破宪法规定的债务限制。这将是德国自统一以来最重大的财政体制转变，而它的推进方式却极具争议。图兹在本文中分析了德国“债务刹车”政策的历史背景和当前德国议会政治的重大博弈。

本文英文版发表于2025年3月6日。

作者：亚当·图兹

译者：曹茗然

责任编辑：高铂宁

在过去的15年里，欧洲的悲剧在于民主制度往往会阻碍自身。

欧洲大陆迫切需要大量投资以推动绿色经济的增长。然而，由于担忧各国滥用财政资源，欧洲反而用财政计划束缚了自己。今年夏天，德拉吉报告描绘了欧洲自我阻碍式的财政政策是如何导致了投资和创新停滞不前。

德国正处于这一自我挫败式体制的核心，也是其最大的受害者。

2009年，在全球金融危机的背景下，安格拉·默克尔（Angela Merkel）领导的基民盟（CDU）和社民党（SPD）联盟通过了一项宪法修正案。当时，这两个政党共获得了69.4%的全国选票，实至名归地被称为“大联合政府”。凭借三分之二的多数席位，它们轻松通过了一项宪法修正案，规定联邦政府在正常情况下财政赤字不得超过GDP的0.35%，并需进行一定的周期性调整。同时，州（地区）和地方政府被要求实行预算平衡政策。

这一政策加剧了自2000年代初以来的公共投资下降。

如果说有一个运作良好的民主政体亲手毁掉自己的实例，那就是德国。正如在《大选之后，德国防务困局待解》一文中所详述的，这种财政政策对德国社会的影响日益严重。

尽管技术官僚派的进步人士长期以来一直在推动改革，包括《图说政经》的许多朋友；但主流政党，特别是社民党，仍然坚持该“债务刹车（debt brake）”政策。

“债务刹车”确实有例外情况。2020年新冠疫情暴发时期便是其中之一。在国家和全欧层面，时任财政部长兼副总理的奥拉夫·朔尔茨（Olaf Scholz）及其团队打破了财政限制，推出了一项大规模支出计划，不仅刺激了德国经济，还推动了欧盟的“下一代欧盟”（NextGen EU）项目。没有这一举措，欧洲的经济复苏可能会更加疲软。

2021年，朔尔茨领导的“红绿黄交通灯联盟”政府延续了默克尔-朔尔茨政府的做法。为了绕开“债务刹车”，他们设立了一个账外气候基金。随后，随着普京入侵乌克兰，他们又新设了国防军（Bundeswehr）基金。为了弥补财政缺口并增加可用资金，他们还延续了疫情时期的融资模式。尽管自民党（FDP）的财政部长克里斯蒂安·林德纳（Christian Lindner）在财政政策上持强硬立场，但他也一直以来默许这一做法。直到2023年11月，德国宪法法院的一项裁决推翻了政府的临时性财政安排，使联盟政府陷入危机。

与此同时，在野的基民盟领导人弗里德里希·默茨（Friedrich Merz）始终猛烈抨击政府“挥霍无度”。极右翼政党德国选择党（AfD）——最初成立时是一个反对德拉吉政策的政党——也积极捍卫债务刹车政策。

至2024年，支撑“交通灯联盟”的财政妥协完全崩溃，政府陷入僵局。2024年11月6日，朔尔茨罕见地主动解雇了林德纳。

朔尔茨在特朗普当选美国总统第二天就采取行动绝非偶然。华盛顿的不确定性、乌克兰的局势恶化，以及德国日益加剧的去工业化危机，都表明德国联邦政府必须采取行动。有传言称，预计将组建新政府的基民盟可能会改变立场，加入支持修改“债务刹车”的阵营。但在选举期间，默茨未曾流露出任何改变立场的迹象。

现在，基民盟和社民党正在协商组建新政府，并以创纪录的速度推出了一项重写财政规则的方案。

“债务刹车”将被暂停，适用于所有超过国民生产总值（GNP）1%的军事支出。

一个特设的基础设施基金将预留5000亿欧元用于投资。

政府将成立一个委员会讨论“债务刹车”的长期未来。

幕后制定该方案的，是一群曾在朔尔茨担任财政部长时提供咨询的专家。

该团队的核心成员是雅各布·冯·魏茨泽克（Jakob von Weizsäcker），朔尔茨时期他曾领导财政部的经济司，目前担任萨尔兰州（Saarland）社民党州政府的财政部长。他召集了德国主要研究机构的专家，包括学术界、政策智库和企业界的代表。主要参与者包括：克莱门斯·富斯特（Clemens Fuest，ifo研究所-慕尼黑大学莱布尼茨经济研究所）、迈克尔·许特尔（Michael Hüther，科隆德国经济研究所）、莫里茨·舒拉里克（Moritz Schularick，基尔世界经济研究所）和延斯·聚德库姆（Jens Südekum，杜塞尔多夫大学）。

市场估计，这一方案可能会使德国的总债务规模增加至1万亿欧元。德国国债市场出现波动，全球债券市场对此反应强烈。

然而，众所周知，德国完全有能力承担这笔债务。

经济学上的道理显而易见，并且正受到全球各大媒体评论版面的赞誉。

但这种讨论忽视了基民盟-社民党提案对德国民主制度的影响——这是一种令人瞠目的技术官僚式构想，充满了过分自信的假设，并要求采取一种颠倒常规的议会操作，以规避2025年2月23日选举所带来的政治影响。即便是对我这样坚定支持“债务刹车”改革的人来说，这一方案也引发了一系列根本性的疑问。

根本问题在于，基民盟和社民党在默克尔时代共掌控了近70%的选票，而如今，他们能否组成议会中的简单多数都要看运气。基民盟-社民党的总选票比例实际上仅为44.5%。默茨之所以能够获得执政多数，仅仅是因为5%选举门槛排除了大量选民，这些选民的票数分散在自民党、瓦根克内希特（Wagenknecht）的运动，以及其他较小的政党之间。

要实施他们激进的计划，默茨领导的基民盟-社民党联盟需要依靠不在政府中的合作伙伴。

当然，这一点同样适用于之前因“债务刹车”问题而破裂、刚刚被选民投票赶下台的“交通灯联盟”政府。如果基民盟愿意合作，即便林德纳和自民党顽固反对，朔尔茨政府本可以轻松凑够修宪所需的三分之二多数，从而解除宪法对必要财政支出的限制。对于任何关注财政政策的人来说，早在2024年夏天就已经清楚，只有所谓的“肯尼亚联盟”——社民党（红色）、基民盟（黑色）和绿党（绿色）——才可能带来一个有能力且具有进步性的德国政府。

然而，默茨拒绝任何形式的合作，尤其是对绿党表现出极为强硬的敌意。在竞选期间，他在“债务刹车”问题上毫不让步。

如今，默茨即将成为总理，基民盟和社民党所依仗的是，在跛脚鸭式的联邦议会中，绿党会表现得仿佛自己是“肯尼亚联盟”政府的忠实成员，尽管事实上他们根本没有被邀请入阁。

指望绿党配合这场政治运作，称其为“自以为是”恐怕都算是委婉的说法。更精准的德语词汇是“Zumutung”（一种极端不合理的要求）。

默茨竭尽全力想要避免的，是不得不通过修宪程序解除“债务刹车”的局面。一旦2025年2月23日当选的新一届联邦议院召开，默茨虽可成为总理，但要想获得三分之二多数，就必须要让基民盟、社民党、绿党以及左翼党组成一个极不现实的联盟。

左翼党不仅在意识形态上与基民盟势同水火，还会在增加国防支出问题上坚决抵制。上周与该党资深成员交谈后可以明确得知，左翼党愿意为了整体公共支出放松“债务刹车”，但他们绝不会接受基民盟-社民党谈判代表提出的仅针对国防支出的例外。可以推测，默茨也不愿意推动全面放松“债务刹车”，因为这会激怒基民盟内部的财政鹰派。他们愿意为国家安全破例，但不会接受更广泛的财政松绑。

此外，该方案的设计方式决定了，新债务（用于基础设施和国防）的利息支付将直接来自一般预算，这将对社会福利支出施加巨大压力。 这完全符合巴伐利亚基社盟（CSU）领导人马库斯·索德尔（Markus Söder）等财政强硬派的立场，但与左翼党及社民党党内残存的左翼力量的优先事项相悖。

简而言之，基民盟-社民党的这一激进提案虽然在全球市场上引起了回响，但它在新一届议会中根本不可能获得三分之二的多数支持。 因此，他们必须趁着“跛脚鸭”阶段，在旧议会中强行推动该方案，依靠绿党的“假定支持”来通过它。

基民盟和社民党提出的极端不合理的要求是：

基民盟选民应当无视默茨在竞选期间的立场与基民盟-社民党新方案之间的明显矛盾——或许可以用特朗普的当选来合理化这一急转弯。

上一届联邦议会应该在“跛脚鸭”阶段越过新当选议会抢先行动。

绿党应当与基民盟和社民党一起投票赞成，即便绿党不会成为新政府的一部分——这是一种公正的民主合作，但此前基民盟自己却拒绝了这样的合作。

绿党应当支持一项仅为国防支出松绑“债务刹车”的方案，而与此同时，基础设施基金却明显会导致削弱可再生能源和气候方面的投资。

所有这些政治运作的目的，都是为了避免2025年2月23日选举产生的新议会来推动修宪所必要的政治妥协。

这一操作的时间窗口极其有限，必须迅即办成。即便新一届联邦议会的首次会议被推迟至最晚的时间点，也必须至迟于3月25日召开。

接下来，基民盟和社民党面临的关键问题是，他们能否找到足够的票数。要获得三分之二多数（489票），基民盟和社民党加起来只有403票，他们须从绿党（117票）或自民党（90票）那里争取到至少86票。

可能的时间安排如下：3月13日（周四）： 在联邦议会进行一读。3月14日（周五）： 议会委员会听证。3月17日（周日）： 联邦议会进行二读和三读。3月21日（周四）： 联邦参议院（Bundesrat）投票。

如果该提案顺利进入联邦参议院，仍然需要更多政治操作，因为在参议院获得三分之二的多数，至少需要两个包含自民党成员的州政府支持基民盟-社民党-绿党解除“债务刹车”。此外，该方案在基础设施基金中预留了1000亿欧元给州级与地方政府，显然是为了诱使地方政府同意“债务刹车”改革。

或许，“特朗普-普京效应”将会发挥作用。或许，绿党会认为尽管默茨领导的基民盟-社民党联盟手段颇为投机取巧，但他们别无选择，只能支持该联盟。要解除“债务刹车”，某种肮脏交易似乎不可避免。或许期待默茨做出妥协，哪怕只是暗中与左翼党达成协议，都是不现实的。

或许，这已经是我们能期待的最好的可能性。即便我们已经为这一刻等待了十多年，现实里的议会政治给我们带来的仍然是令人沮丧的一课。无论如何，我们绝不能轻率地认为，一切已经板上钉钉。