【编者按】欢迎来到「图说政经Chartbook」。这里是由知名历史学家、哥伦比亚大学教授亚当·图兹（Adam Tooze）主理的Chartbook的中文版，经图兹教授本人授权。Chartbook是当今英文世界最具影响力的Newsletter之一，每周定期更新，用图表解读全球政经世界的激流与暗涌。

日前，美国哥伦比亚大学与白宫达成2.21亿美元和解协议，并同意协助联邦政府加强对国际学生的监管。协议规定，校方将上报包括非法侵入等轻微违规行为，涉事学生或将面临联邦调查。这一协议史无前例，或将成为哈佛、康奈尔等学府的协议模板。图兹在文中指出，美国当下“交易式治理”模式的扩张正在腐蚀其行政法治、高等教育与民主秩序，我们目睹的并非某所学校的偶发事件，而是一种新的统治样态。

本文英文版发布于2025年7月24日。

作者：亚当·图兹

译者：包岳涵江

责任编辑：高铂宁

2025年7月23日，哥伦比亚大学宣布与特朗普政府达成所谓“决议”和“协议”。

我不想深入探讨这一“交易”的细节，也不认为与特朗普政府达成“协议”具有明智性。

从更宏大的角度来看，纽约某私立大学的丑陋内斗，其价值不在于其自身的重要性，而在于它所揭示的更广泛问题，即“交易式治理”。

这一问题在我的同事大卫·波森（David Pozen）在“巴尔干化”（Balkinization）法律博客上发表的一篇典型优秀文章中得到了充分阐述。

为方便阅读，我将全文转载如下：

交易式监管进入高等教育领域

大卫·波森

今晚早些时候，哥伦比亚大学宣布与特朗普政府达成协议。哥伦比亚大学做出多项让步，以恢复其获得联邦资金的资格。该协议已被描述为“前所未有的”、“首例”。这些描述虽属实，但含糊不清，因为该协议在多个层面开创了先河。

例如，该协议标志着反犹太主义和DEI首次被用作政府强制重组私立大学的依据。该协议是由教育部、卫生与公众服务部、联邦总务署和白宫之间的一种“新型合作”推动的，这些部门整合资源对哥伦比亚大学施加压力（司法部也提供了一些协助）。该协议还首次要求一所大学向政府支付资金作为获得政府资金的条件，这为科学和医学研究领域引入了一种新的“付费参与”模式。

此外，该协议源于行政部门首次切断国会拨款给一所大学，以惩罚该大学并迫使其实施全面改革，而无需任何表面遵循国会规定的程序。律师们一直在辩论行政部门在何种情况下可以冻结特定学校的特定拨款和合同。然而，据我所知，没有一位政府外的律师曾试图为最初切断资金的合法性辩护，正是这一举措使哥伦比亚大学陷入困境，并最终被迫坐上“谈判”桌。

简而言之，该协议为一种敲诈勒索计划赋予了法律形式——这是前所未有的！——该计划公然违反相关法律、宪法规定的权力分立原则以及第一修正案。

当前局势还存在一个前所未有的显著特征，它如此显而易见以至于容易被忽视，但最终可能成为最具深远影响的因素：联邦政府正试图通过一系列双边“协议” 而非普遍适用的指令，来重塑大学的内部运作机制。特朗普政府已明确表示，尽管哥伦比亚大学是第一个目标，但其意图是与其他学校达成类似协议——将对哥伦比亚大学的“整顿”模式扩展为管理被认为过于“觉醒（woke）”的大学的更广泛模式。正如在律师事务所、关税和贸易政策领域已经发生的那样，“通过协议进行监管”正蔓延至高等教育领域。

近年来，关于大学在涉及歧视问题时应如何受到监管的讨论十分激烈。传统模式是：国会通过民权法律；教育部公示管理细则，并在征求公共意见的程序后施行这些法规；教育部也负责监督执行情况。在奥巴马总统任内，行政部门开始更多地依赖“致同事信”等非正式政策声明，而非通过公示和征求意见的规则制定程序，来推进其反歧视政策愿景。许多右翼评论员对此提出批评。到2024年，左翼阵营中也出现了越来越多的反对声音，其中包括一些人指责拜登政府利用“次级法规指导”来削弱支持巴勒斯坦的抗议活动。

在缺乏对民权法律法规的明确依据的情况下，特朗普政府已开始推行另一项更为剧烈的监管变革——从面向整个行业的指导性文件，转向在突然终止或威胁终止联邦资金后，强加给单个学校的定制化协议。需要强调的是，这一转变并不反映对执行法规兴趣的增加，也不会导致更多和解协议或庭外和解的出现。这些协议并非基于对相关学校的彻底调查或经由司法裁决认定其存在不当行为。哥伦比亚大学协议并未遵循既定的法律程序；也没有解决任何真正的法律争议。从头到尾，协议谈判就是主要的监管事件。

这一新模式不仅对大学的预算和独立性提出深刻挑战，更对法治原则构成威胁。正如学者们在其他领域所观察到的，通过“借助特定交易来实现政府政策”的监管方式，绕过了我们通常期待公共行政所遵循的“公示、征求意见及正当程序标准”。尽管指导文件可能存在部分缺陷，但它们并非对受监管方具有约束力，且至少旨在维护基本法律原则，即“一般性、明确性、公开性、稳定性和前瞻性”。

哥伦比亚大学交易中反映的监管风格，其强制性和任意性都强得多——制定过程不透明，适用范围不可预测，极易受到个人意志和腐败的影响，且仅与国会制定的法律存在偶然联系。与公共行政的常规做法相比，“一次性交易更多涉及幕后条款、强制性结果以及标准的不平等适用，甚至在标准本身存在的情况下也是如此”。

在特定条件下，交易式监管可能发挥有益作用。例如，行政部门可能面临与特定实体合作的紧急需求；拥有立法授权；且有充分理由相信交易的不确定性将降低道德风险或提升法律遵守程度。2007–2008年的金融危机可以说满足了这些条件。而无论对哥伦比亚大学或精英大学有何看法，当前校园纷争显然不具备这些条件。

在任何时期，交易式监管的蔓延都令人担忧，但在当前时空背景下尤为令人担忧。威权主义依赖于人为制造的紧急状态和强硬手段，借此赋予行政部门攻击政治对手并迫使其服从的筹码。另一方面，基础研究在稳定的制度框架、可靠的资金承诺以及自由探索的学术氛围中蓬勃发展。而哥伦比亚大学此类协议强化了总统及其盟友在目标高校内的权力，边缘化国会、法院及大多数教职员工，并在整个公民社会中播下恐惧与不确定性的种子。此类协议与学术自由的逻辑本质上相悖。

但如果你认为哥伦比亚大学、哈佛大学及其同类院校自身也犯下了严重错误，因此欢迎这些协议带来的变革，又该如何？如上所述，通过协议进行监管能产生强有力的效果。而强有力的效果似乎正是许多这些大学的批评者所渴望的。

我不抱希望能说服那些决心要“拆解”哥伦比亚大学和哈佛大学等高校的人，让他们认同在这里目的不能为手段开脱。（我也没有机会仔细研究哥伦比亚大学协议的具体条款，因此无法对此进行评估。）我只想表达，推动这些改革所采用的手段既缺乏原则，又前所未有。美国高等教育政策如今正通过临时协议制定，这种监管模式不仅与大学作为批判性思维场所的理想背道而驰，而且腐蚀了民主秩序和法律本身。

大卫·波森发布于晚上9:27

我想就大卫及时提出的议题再补充两点。

1

大卫提到了“交易式监管”。我将标题中的“监管”替换为“治理（governance）”，因为我认为“监管”一词并不能准确捕捉当前的状况。将特朗普政府的行动视为“监管”会过分依赖于一种理想化的、先前的有序监管秩序。特朗普政府已彻底背离了这一模式。它正对有序监管的理念本身发起持续攻击，转而采取突袭式、临时性威胁与威慑手段。这是一种执政模式，尽管我并不确定能否将其称为“执政（governing）”，因为这仍暗示着过多的规律性和清晰的战略构想。因此，我认为“治理（governance）”这一新词是更合适的表述。

如果你查阅“治理”一词的词源，DeepSeek会告诉你大致如下内容：

“‘治理’这一术语在20世纪晚期开始广泛使用，尤其是在20世纪80年代和90年代之后。其重要性日益凸显，主要得益于以下几个关键发展：

1. 世界银行的影响（1989年）——该术语在世界银行1989年发布的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中被广泛采用，报告强调“良好治理”是经济发展的关键，这使治理成为国际援助和政策的核心要素。

2. 新公共管理（1980年代至1990年代）——西方政府，尤其是英国、美国和澳大利亚，在新公共管理（NPM）框架下推行了类似商业模式的改革，将关注点从传统“政府”转向更广义的“治理”，强调效率、私有化和去中心化决策。

3. 全球化与多层次治理（1990年代） ——随着全球化加深，治理范围超越民族国家，涵盖国际组织（联合国、国际货币基金组织）、非政府组织及私营部门，反映出规则制定愈发呈现网络化与协作化特征。

4. 欧盟与区域治理——欧盟复杂的多利益相关方治理模式，使治理概念被广泛用于描述超越传统国家层级体系的决策过程。5. 公司治理（1980年代后丑闻）——企业高管层的重大失职事件（如2001年的安然公司破产案）将公司治理推入主流议程，强调透明度与问责制。尽管“治理”一词可追溯至数世纪前，但其现代用法——涵盖效率、参与和制度问责——在1990年代占据主导地位，并至今仍是政治学、经济学和组织理论的核心概念。”

这一词源学解释需要合适的引用，但可以说明为何许多人在听到“治理”一词时会感到不适。它与广义上的新自由主义项目有着密切关联。

在讨论特朗普政府与哥伦比亚大学敲定的“协议”所展现出的“临时治理”时，我显然是指一种更为堕落的“治理”形式。但我之所以想从词源学角度探讨这个术语，还有第二个原因，在回应大卫的精彩文章时至关重要。

2

无论我们如何称呼它，特朗普的“临时性监管”或“治理”都有其历史渊源。大卫本人曾以2008年为例，将其视为

交易式监管在特定条件下可能发挥有用作用。例如，行政部门可能面临与特定实体合作的紧急需求；拥有立法授权；且有充分理由相信交易的不确定性将降低道德风险或提升法律遵守程度。2007–2008年的金融危机可以说满足了这些条件。

这种表述过于抽象且脱离历史。

另一种表述方式是：现代权力——无论是资本主义权力还是其他形式的权力——从未与法治建立过简单直接的关系。 它们可能自认为如此，并投入资源论证“市场经济”与“法治”是天然盟友。但这是一种意识形态。例外、紧急状态、危机和临时措施并非缺陷，而是我们现实的特征。它们都是系统性产生的。国际关系体系生产并再生产任意暴力。资本主义经济通过危机扩张和增长。

自20世纪初以来，一种资本主义治理模式的出现已然清晰，而这种模式正是2008年所见的那种临时性干预。

这种治理模式的最鲜明形式，正是弗兰茨·诺伊曼（Franz Neumann）在其关于纳粹政权的经典著作中提到的“非国家（unstate）”或“贝希摩斯（Behemoth）”。

当我指出法西斯主义是这种治理形式中最极端的形式时，我绝非暗示当今美国所呈现的现象就是法西斯主义。恰恰相反。

如果你从一个荒谬且简单的“自由主义现实”叙事出发，你将更容易做出特朗普=法西斯主义的荒谬等式。如果我们从这样一个立场出发，即现代权力——无论是资本主义的还是其他形式的——从未与法治建立过简单直接的关系，理想化的“监管”模式只是理想化的产物，监管、政府与治理之间的界限始终模糊不清，这也是这些术语本身模糊的原因，那么在任何特定时刻，真正的问题在于这种尴尬局面是如何被管理的。工具指的是什么？“话语”和正当性依据指的是什么？什么被视为“交易”，而什么不是？

从这个角度看，2008年确实是一个具有历史意义的特殊治理时刻。将当时达成的“协议”仅仅称为“有用”显然低估了其意义。从政治角度看，那显然是一个失控的时刻。但同样，我们不应因关注例外而忽视常态。

特朗普政府的霸凌式治理显然在风格、语气和强度上与以往不同。与此同时，这种治理方式与当今美国企业、商业和公共生活中日益粗暴的“法律战”和临时性交易模式一脉相承。这种模式从高风险离婚案延伸至“债权人对债权人”的暴力行为，以及无数庭外和解协议——而正是这些协议“解决”了许多争端。这难道不是当今美国高风险法律实践的常态吗？在美国，难道诉诸“法律”不带有威胁、勒索、毁灭性的霸道费用、暗箱操作、隐藏条款、毁灭性骚扰诉讼，以及从言论自由到恐怖主义指控的荒谬翻转的含义？

这种民事法律战的常规操作，难道不是我们看到特朗普政府将其移植到白宫，再从白宫延伸到律师事务所，如今又扩展到此前较为礼貌的行政体系领域的模板吗？

这对于美国有利吗？大概不会。这有利于效率吗？除非你愿意将法律费用视为对GDP的正当贡献。这是否预示着文明的终结，或是长期衰落？或许。但谁又知道文明的终结会是怎样的。美国自恋的自我形象正面临危机。有一点我们可以肯定，这种“野蛮”、堕落、临时，非系统性的“非国家”状态，并非“如果民主党无法重返白宫”或“共和国屈服于特朗普第三任期”等遥远未来的威胁。它已经是我们现存的现实。这就是现代美国当前的运作方式。

这可能令人震惊，但我们实际上并不了解其他可能性——除非你真的退居象牙塔。这种混乱正是产生并维持我们所知美国权力的机制，而非某种理想化的系统，我们偶尔偏离它以应对例外情况。这种“非国家状态”，以其任意性、权力博弈和无形无状的特征，正是现存的自由主义、西方、“美国”现代性。

顺便说一句，这种堕落并非美国独有。不仅如此，这里并无美国例外论可言。

欧洲也有其法律战、荒谬的虚伪和受伤的自由主义自恋。只需与移民、欧元区危机的希腊受害者或德国的亲巴勒斯坦抗议者交谈。

在各种情况下，其“非国家”会呈现出特定的色彩，这取决于其所处的“法治”制度的特定逻辑和历史，以及其法律野蛮人的部落文化。但权力与法律的关系是现代性的普遍特征，而非某种国家特殊性。

我的同事塞拉·本哈比布（Seyla Benhabib）曾谈到“民主迭代”。我们还应思考的是“非国家的迭代”。